Ley de Riego: No me asusten con el “cuco”
Por: Francisco Rosas*
Mail: juanfranciscorosas@
El Parlamento aprobó, en noviembre de 2017, modificaciones a la Ley de Riego de 1997. Éstas buscan promover un mayor desarrollo del riego a nivel nacional basado en el aprovechamiento de agua de escurrimiento potencialmente represable. Entre los aspectos centrales, crea más incentivos para atraer inversiones privadas para desarrollar principalmente sistemas asociativos de riego entre productores individuales, aportando soluciones de agua a productores que de otra manera no tendrían la capacidad o posibilidad física de hacerlo. Queda claro que al Estado le interesan estos objetivos pero no busca participar de la inversión, a menos que lo haga con un socio privado. ¿Debemos preocuparnos por sus consecuencias?
Esta ley no cambia la capacidad de los privados de vincularse y prestar servicios de riego, y tampoco cambia sustancialmente la posibilidad de que privados de “fuera del sector,” incluso extranjeros, participen y desarrollen dichas actividades. Esto ya se podía hacer a través de las Sociedades Agrarias de Riego (SAR) creadas en la Ley de Riego de 1997. Las modificaciones buscan levantar algunas restricciones que han operado para que inversiones privadas fluyan al sector y permitan alcanzar el objetivo de que productores individuales o asociados accedan al riego.
Y esos incentivos no necesariamente implican mayores exoneraciones fiscales a las que hoy se ofrecen con el régimen actual de promoción y protección de inversiones, de participación público-privada y sus decretos reglamentarios. Los incentivos que se crean son de otra índole y no menos importantes. Por ejemplo, permite al proveedor suspender el servicio de riego. Éste solo puede hacerlo para la zafra siguiente, nunca antes de levantar la cosecha, y puede continuar recibiendo el caudal de agua que tenía previo a la realización de las obras. También, establece que las parcelas afectadas al sistema de riego están sujetas a un gravamen obligatorio que cubre los costos de mantenimiento del sistema de riego, otorgando sostenibilidad a las obras y seguridad a los inversores y usuarios.
El único cambio que sí puede dejar dudas sobre una mayor renuncia fiscal es que los beneficios fiscales otorgados a las SAR pueden ser trasladados a sus socios en la misma proporción que su participación en la inversión (Art. 15). Queda sujeto a la reglamentación de la ley el alcance de estos traslados y de la renuncia fiscal.
Un elemento que ha generado significativa discusión pública, es el reconocimiento de que en las SAR puedan participar entidades o fondos extranjeros. La Ley de promoción y protección de inversiones otorga un trato igualitario a inversores nacionales y extranjeros. Al influjo de inversión extranjera directa hemos asistido a un período sostenido de expansión del producto y que ha derramado en la sociedad toda. Incluso, una porción significativa de éstas se integró a la explotación de nuestros recursos naturales: suelos para agricultura y recursos forestales para celulosa. Sin embargo, ¿por qué deberíamos tener un tratamiento dispar cuando las inversiones estén relacionadas al recurso hídrico? Sin perjuicio de ello, el Legislador lo dejó a discreción del Estado estableciendo expresamente que dicha participación debe ser autorizada por el Poder Ejecutivo (es decir, no está autorizada por el régimen general), debe ser minoritaria y no controlante, y comprobar que aporta tecnologías innovadoras.
Otro punto relevante es que, basado en la institucionalidad de Uruguay y en la normativa que la respalda para el monitoreo y control del uso de los recursos naturales (y su potencial endurecimiento a raíz de esta ley), y en los antecedentes que el país tiene de control ambiental (como en los casos de la instalación de plantas de celulosa), no debería generar mayor duda o preocupación la capacidad del Estado para ejercer sus funciones en este caso particular.
A ello se le suman los aportes en esta materia que hace la Ley de Riego, tanto la vigente como su modificación, y que vale la pena destacar pues no suelen ser mencionados habitualmente:
- Los permisos y concesiones deben ser aprobados en la órbita de dos Ministerios (Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, y Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente), previa presentación de un plan de uso de suelos y aguas, del cual el solicitante debe ser titular del derecho de propiedad de los suelos.
- Debe haber agua en suficiente cantidad y calidad, y por encima del caudal ambiental establecido
- Los premisos y concesiones pueden ser revocados si se incumple dicho plan, sin perjuicio de las sanciones que le pudieran caber por violación de alguna normativa.
- Las obras hidráulicas deben tener la aprobación del proyecto de obra y la autorización ambiental de acuerdo a la normativa vigente. Si las condiciones de operación de las obras no se respetan, afectando la calidad del agua embalsada o aguas abajo, los Ministerios competentes están facultados para demoler las obras, además de las multas que le correspondieren.
- Se faculta al Poder Ejecutivo a realizar evaluaciones ambientales de las estrategias de fomento del riego y las obras hidráulicas, atendiendo a los efectos en las cuencas hidrográficas. Con esto se busca evaluar y poder adelantarse al posible escenario de mayor presión sobre el recurso por aumento de cantidad de embalses en una cuenca.
Disposiciones legales de este tipo son el reflejo y resultado de una conciencia ambiental sensiblemente mayor, que se manifiesta en una sana presión social por un adecuado uso de los recursos, y de lecciones aprendidas de otros países que vivieron estos procesos en épocas anteriores y que nos permite aprender de sus errores.
Para finalizar, dos consideraciones. La primera, es que los recursos hídricos están sujetos a fallas de mercado. Los regantes y operadores del sistema de riego como maximizadores de beneficio, tienden a utilizar el recurso por encima del óptimo social. Mecanismos alternativos como la regulación y control, o instrumentos económicos (impuestos, subsidios, permisos transables) incentivan un uso más próximo a ese óptimo. La normativa ambiental de Uruguay se inclina por los primeros. Esto imprime un gran desafío para los Ministerios competentes, porque de la efectividad y fortaleza con la que se ejerzan la regulación y el control, depende el grado con el que se compatibiliza el uso de agua con el óptimo social.
La segunda, es que el Artículo 47 de la Constitución consagra que el acceso a agua potable y saneamiento son derechos fundamentales, y que ambos servicios deben ser prestados exclusiva y directamente por personas jurídicas estatales. Esto implica que el servicio de riego queda librado para ser provisto por privados. La Ley de Riego y su modificación buscan ordenar este mandato constitucional. Pero esto nada tiene que ver con “privatizar” el agua. Y por más grande, de fuera del sector, y extranjero que sea el proveedor del servicio de riego, el Estado tiene instrumentos suficientes para garantizar la provisión y el acceso a estos dos servicios básicos.
*Francisco Rosas es investigador y socio del Centro de Investigaciones Económicas (cinve) y Profesor de Economía en Universidad ORT Uruguay. Doctor en Economía por Iowa State University y Licenciado en Economía por la Universidad de la República de Uruguay.
