Gustavo Viñales Guillama (*)
La reforma del Sistema de Seguridad Social se ha convertido en un eje prioritario en la agenda de gobierno. En este contexto, parece oportuno que los temas referidos a Pymes y trabajadores autónomos sean abordados de forma prioritaria, ya que los tratamientos diferenciales que tienen estos sectores en la actualidad, distan mucho de generar resultados satisfactorios desde el punto de vista de la eficiencia en la asignación de recursos y mucho menos desde una perspectiva de equidad en materia de distribución del ingreso.
Dada la visibilidad que previsiblemente tendrán las discusiones de las propuestas reformistas, es esperable que se asista a un aumento del interés de la opinión pública y que se incremente la movilización por parte de dirigentes políticos, representantes de sectores empresariales y sindicales, analistas económicos y actores directamente vinculados a la seguridad social. De hecho, la mayoría de estos agentes da por descontado que en el transcurso de los próximos años se producirán ajustes en el Sistema de Seguridad Social de nuestro país.
Hasta el presente, la mayor parte de los posicionamientos han estado vinculados a posibles adecuaciones en las prestaciones del sistema, a incrementos en las edades mínimas de retiro, a cambios en las causales de los beneficios, a reducciones en las tasas de remplazo y a otras características relacionadas con las jubilaciones y pensiones servidas por el bloque principal del sistema, particularmente, en el pilar de reparto.
Son escasos, o inexistentes, los aportes que abordan el tema de forma integral, incluyendo la interrelación existente entre los ingresos de los cotizantes a la seguridad social, los impuestos que les son aplicables y las contribuciones directas al sistema de seguridad social. Sin embargo, el análisis conjunto de todas estas dimensiones resulta fundamental, ya que permite, por un lado, determinar quiénes soportan mayores cargas tributarias y, por otro lado, identificar de qué manera los tratamientos heterogéneos que reciben los cotizantes en los distintos regímenes genera asimetrías que, difícilmente, puedan justificarse a partir de criterios de equidad y eficiencia. La presencia de múltiples excepciones al régimen general y exoneraciones que benefician particularmente a determinadas actividades, hacen que el funcionamiento del sistema presente distorsiones que tienen efectos relevantes sobre la asignación de recursos y generen sesgos de diferente naturaleza en las formas de organización de la producción de bienes y servicios.
Estas situaciones generan dos preocupaciones centrales. La primera está relacionada con las contribuciones al sistema que realizan las Pymes y los trabajadores autónomos, que difieren, claramente, de las realizadas por otras categorías de cotizantes y contribuyentes. La segunda tiene relación con las prestaciones que no perciben, o que en algunos casos resultan marcadamente insuficientes, los trabajadores independientes constituidos como Pymes y las empresas unipersonales (trabajadores autónomos). En este plano, son notorias las diferencias en materia de acceso al seguro por desempleo, al subsidio por inactividad parcial, al seguro de enfermedad, etc.
Desde el punto de vista de los ingresos del sistema, existen distintas formas de aportación por concepto de Contribuciones Especiales de Seguridad Social (CESS). En lo esencial, se pueden identificar tres grandes grupos: i) las Pymes y los trabajadores autónomos; ii) los empleados dependientes; iii) los patronos o titulares de empresas de capital y trabajo.
Los diferentes regímenes de aportación de las CESS generan rupturas en los arbitrajes entre las diversas formas o estructuras jurídicas que pueden utilizarse para realizar, en esencia, la misma actividad. Estas realidades implican, de hecho, modos diferentes de gravar el trabajo. En nuestro régimen se generan diferencias importantes en la forma y los montos de aportación. La opción voluntaria de elegir entre diferentes tratamientos se convierte, en la práctica, en un sistema de incentivos que perjudica a determinadas formas de organización de la producción.
En el caso particular de las Pymes y los trabajadores autónomos, nuestro sistema de CESS tiene un régimen que combina aportes personales y patronales fijados sobre la base de una remuneración ficta que asume la forma de aporte mínimo. Esta modalidad de contribución genera pocos incentivos a aumentar el aporte respecto a la escala de fictos propuesta cómo opcional. La contracara de esta situación es la baja o nula cobertura en materia de desempleo, inactividad, maternidad o enfermedad. Estas asimetrías se suman, por supuesto, a las bajas jubilaciones que percibirán al abandonar la etapa laboral activa.
En épocas de actividad normal, la situación particular en cada “Pyme” frente a estos subsidios es invisible a los ojos de la gran mayoría de la sociedad. De hecho, permanecen ocultos los graves problemas de suficiencia de las prestaciones, que generan efectos indeseados en materia de eficiencia durante la etapa activa y que tiene efectos perversos desde el punto de vista distributivo. Cuando estos problemas quedan al descubierto, las primeras discusiones se trasladan directamente hacia el otorgamiento de posibles coberturas extraordinarias y temporales, posteriormente se trasladan, en el mejor de los casos, al aumento de las tasas de reemplazo aplicables y, en la mayoría de las circunstancias terminan generándose mayores demandas sobre el sistema de jubilaciones mínimas, con los evidentes efectos que ello conlleva sobre las finanzas públicas.
En épocas de crisis, o en circunstancias de baja importante de actividad económica cómo la que estamos atravesando como consecuencia de la emergencia sanitaria del Covid-19, la realidad pone en evidencia las debilidades del régimen y hace que estos temas deban ser abordados en el marco de una eventual reforma del sistema. Por un lado, la baja o nula cobertura que percibe un conjunto muy importante de trabajadores formalizados y, por otro lado, las dificultades para estos trabajadores (Pymes y autónomos que tiene mínimo capital en sus emprendimientos) para hacer frente a las obligaciones tributarias por concepto de CESS, deberían contemplarse como ejes prioritarios de la agenda reformista. Téngase en cuenta que estas contribuciones están fijadas sobre montos fijos, rígidos e independientes del nivel de actividad, ingresos, o de las remuneraciones percibidas por los cotizantes. Estas situaciones son más visibles en las actividades que por su propia naturaleza son más flexibles en lo temporal y menos previsibles en materia de ingresos.
Las Pymes y los trabajadores autónomos forman parte de colectivos heterogéneos, con poca representatividad y baja capacidad de presión. Sin embargo, su aporte a la actividad económica y a la generación de empleo es muy relevante y, por ello, la situación de estas formas de organización del trabajo merece ser considerada de manera central en las discusiones sobre una futura reforma de nuestro Sistema de Seguridad Social. De otro modo, los efectos que generan los tratamientos diferenciados que tienen estos sectores, continuarán provocando efectos indeseados sobre las formas de organización de la producción de bienes y servicios y seguirán generando situaciones que, más temprano que tarde, presionarán sobre las finanzas públicas.
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(*) Contador Público (UdelaR) | Máster Universitario en Hacienda Pública y Administración Financiera y Tributaria (UNED, España) | Profesor de Maestría y Posgrados de Tributaria en UdelaR | Investigador Asociado de CINVE
