Políticas de Desarrollo Productivo Sostenible Parte II: la incapacidad del sector público tradicional y la urgencia de coordinar la sostenibilidad
Álvaro Ons (*)
Las estructuras organizacionales y los métodos de trabajo de la administración pública tradicional son incapaces de promover los resultados que necesitan los países en desarrollo en términos de desarrollo productivo sostenible. La incapacidad obedece a que el desarrollo productivo es un problema complejo de política pública. Esta complejidad ha sido creciente y ha pasado a situarse en niveles muy superiores a los del pasado reciente, a partir de la imprescindible incorporación de las dimensiones ambientales y sociales. El progreso de nuestros países no es factible si los sectores públicos no adecúan rápidamente su funcionamiento a estas nuevas realidades, que ya están instaladas y sólo cabe esperar que sean cada vez más exigentes.
¿Por qué el desarrollo productivo sostenible es un problema complejo de política pública? ¿En qué consiste el desafío de la coordinación al interior del sector público para tratar problemas de desarrollo productivo sostenible? ¿Qué implica la necesidad de avanzar en esta coordinación en términos de reforma de la estructura organizacional del sector público? ¿Cuáles son los costos para la sociedad de una coordinación insuficiente?
En la administración pública tradicional se supone implícitamente que una institución responsable de un área de política cuenta con las competencias institucionales y las capacidades técnicas requeridas para diagnosticar con precisión los problemas y diseñar las soluciones, y que una vez hecho esto, pasa a ser un caso de agente-principal, en el que hay que controlar a los encargados de la implementación (el desacople del ciclo de política). Los problemas de política pública aptos para este tipo de tratamiento pueden ser muy complicados y técnicamente muy demandantes, pero a la vez pueden ser claramente formulados y resueltos, a partir de obtener la información necesaria y aplicar el enfoque analítico de la disciplina respectiva.
Lo anterior no aplica a los problemas de política pública complejos, que son muy diferentes de los complicados. Los problemas complejos involucran múltiples dimensiones que interactúan intensamente, dando lugar a efectos no esperados de las intervenciones de política. La multiplicidad de dimensiones tiene como correlato la multiplicidad de actores, instituciones e intereses, y las consiguientes conceptualizaciones diferentes y posiblemente contradictorias del problema. En este marco, el diseño y la implementación, y sus objetivos y sus metas, son tentativos y debe existir una retroalimentación sistemática entre el diseño y la implementación. Esto supone un proceso de aprendizaje de más largo plazo, basado en una sólida colaboración entre los agentes relevantes al problema, durante la cual se va mejorando tanto el entendimiento del problema como su tratamiento.
El desarrollo productivo es un problema complejo de política pública y la complejidad es aún más evidente ante la necesidad de avanzar efectivamente en la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) y el fortalecimiento de la resiliencia al cambio climático, objetivos que impactan en prácticamente cualquier actividad relacionada con la producción, multiplicando las dimensiones del problema y sus interacciones. Estos objetivos son cada vez menos voluntarios y cada vez más ineludibles. Las empresas multinacionales, los financiadores internacionales de gobiernos y proyectos de inversión, y los comercializadores, están cada vez más sujetos a requisitos de desarrollo sostenible, en especial, con relación al ambiente, aunque también con relación a la inclusión social. Al final del día, estos requisitos recaen en países que pretenden localizar nuevas inversiones, en gobiernos y empresas que necesitan financiarse, y en los productores de bienes y servicios que aspiran colocar sus productos. La recuperación post pandemia “verde” se sustenta en requisitos específicos en los más diversos mercados, que no son en absoluto ajenos a los países en desarrollo.
Los problemas del desarrollo productivo, por ejemplo, la oportunidad de producir un nuevo bien o servicio, exigen considerar temas de I+D, innovación, internacionalización, infraestructuras, tecnología, financiamiento, desarrollo de capacidades, estándares y normas técnicas, entre otros, y todos ellos potencialmente alcanzados por criterios asociados a los Objetivos de Desarrollo Sostenible. En caso de que existiera una institución pública con la responsabilidad principal en la promoción del desarrollo del bien o servicio en cuestión, no va a ser responsable ni va a tener las competencias respecto de la mayoría de los insumos públicos u otras intervenciones necesarias. Esto remite al análisis de la estructura organizacional del sector público y la coordinación a su interior.
Según la teoría de la complejidad, existe una necesaria correspondencia entre la complejidad de los problemas y la estructura organizacional que los debe abordar (2). A medida que los problemas de las sociedades se vuelven más complejos, las respuestas de los gobiernos deben ser estructuradas a partir de esquemas de organización y contenidos más complejos, lo que implica apartarse de las jerarquías tradicionales y acercarse a los enfoques colaborativos basados en redes.
La estructura tradicional de coordinación en el sector público es la jerarquía, esto es, una organización especializada horizontal y verticalmente, en la cual la separación de los asuntos en un nivel determinado implica que la responsabilidad de coordinación está en un nivel superior (véase, Figura). La esencia de la jerarquía es que permite a un único agente -la cabeza- controlar los comportamientos de gran escala de la organización. En consecuencia, estos comportamientos no pueden ser más complejos que el agente que está a la cabeza y el nivel de complejidad que puede manejar una organización jerárquica es, necesariamente, limitado.
Por su parte, en el otro extremo de los arreglos organizacionales se ubican las redes, que a diferencia de las jerarquías, pueden ser en conjunto más complejas que sus partes. En efecto, en la literatura sobre problemas complejos se recomiendan las redes de gobernanza como el formato más apropiado para hacer frente a la complejidad de los problemas de política pública. Estos trabajos destacan, también, la necesidad crítica de la función proactiva de gestión o administración de red para promover las interacciones y la colaboración de los actores en presencia de complejidad.
A efectos de trasladar lo anterior a la organización de un gobierno, podemos pensar, muy simplificadamente, en una estructura con tres niveles: presidente, ministerios y agencias vinculadas a los ministerios (véase, Figura). La aproximación a una jerarquía resultaría en la incapacidad de diseñar e implementar una política de desarrollo productivo sostenible. Así, la complejidad de los problemas de política pública induce a transitar hacia arreglos más cercanos a las redes. No obstante, el arreglo apropiado es alguna clase de híbrido, ya que el funcionamiento del sector público no puede prescindir de un componente jerárquico. La jerarquía sigue teniendo un papel central en la gestión de las interacciones y es imprescindible para que organismos de diversa naturaleza, en diferentes niveles y con distintos grados de autonomía adhieran a la política, cooperen y alineen sus acciones.
Estructuras de control/coordinación
Fuente: Bar-Yam (2002)
Abandonando la simplificación, en América Latina se observan sectores públicos altamente compartimentados y fragmentados, en los que coexisten diversas instituciones con competencias o jurisdicciones superpuestas, sin una cultura establecida de cooperación interinstitucional ni los incentivos adecuados para promoverla. Estas realidades resultan en acciones contradictorias, redundancias y brechas de cobertura y, especialmente, en la incapacidad de tratar de forma integral aquellos problemas que atraviesan áreas y jurisdicciones de política.
Sin embargo, las superposiciones o intersecciones de áreas de competencia son imprescindibles. Por ejemplo, un caso típico de superposición entre varios organismos públicos es el de la política comercial, cuyos contenidos forman parte de las competencias de varios ministerios. Los organismos responsables de la política exterior, la política económica, la política industrial, la política agrícola y la política ambiental, tienen temas de política comercial dentro de sus atribuciones. Es necesario que así sea para que cada organismo pueda tener una visión integral de su área de política respectiva. ¿Pero qué pasa con la integralidad de la política comercial? Se requieren de mecanismos expresos de coordinación para evitar procesamientos en paralelo del problema y hacer posible una visión integral de la propia política comercial.
Entonces, la solución para una política efectiva de desarrollo productivo sostenible no involucra reformas organizacionales profundas, que en el mejor de los casos resultarían en mejoras muy marginales y, seguramente, enfrentarían dificultades de viabilidad política y largos períodos de gestación y ejecución. La solución pasa por implementar procesos de política entre áreas o dominios, es decir, hacer trabajar articuladamente a esas estructuras fragmentadas. Puede parecer simple, pero no lo es. El desarrollo productivo sostenible y otros problemas complejos imponen un gran desafío a los gobiernos y los sistemas políticos de los países en desarrollo, en tanto exigen una alteración profunda de comportamientos tradicionales, muy arraigados y que han sido objeto de intentos de modificación fracasados en el pasado.
Esa nueva forma de trabajar requiere de una función de coordinación especializada al interior del sector público, que asegure y administre las interacciones necesarias, para promover el desarrollo competitivo e innovador de sectores, productos o tareas con potencial particular, para tratar integralmente oportunidades de desarrollo de bienes o servicios nuevos o de mejor calidad, para explicitar rápidamente los desacuerdos entre instituciones que generan estancamientos o bloqueos y poder resolverlos, para consolidar y aprovechar el soporte de información y conocimiento en relación con el desarrollo productivo sostenible, entre otros.
Estas actividades de coordinación no suelen estar definidas como un conjunto consistente ni suelen tener un responsable designado. A lo sumo, se pueden encontrar referencias relativamente genéricas a la coordinación interinstitucional en el marco del listado de competencias de organismos transversales, pero sin foco ni priorización. En estas condiciones, las actividades se realizarían muy parcialmente y no serían necesariamente coherentes entre sí, y los niveles de coordinación resultantes serían muy insuficientes. El desarrollo productivo sostenible exige una coordinación público-pública específica y a cargo de un responsable principal, ya que no es factible desarrollar una coordinación efectiva de modo fragmentado.
En definitiva, la puesta en funcionamiento de mecanismos de coordinación al interior del sector público con foco en la promoción de proyectos complejos de desarrollo productivo sostenible es urgente. El marco cada vez más exigente de compromisos en materia de cambio climático y Objetivos de Desarrollo Sostenible profundiza la complejidad del problema y enfatiza la urgencia de un tratamiento apropiado. El desafío es de una magnitud tal que puede llevar a la inacción. Pero la complejidad no se puede eludir, si es que se pretende obtener resultados. La única alternativa es tomar consciencia de las características de un desafío sin precedentes y abordarlo en toda su complejidad. De lo contrario, no va a ser posible concretar las oportunidades de diversificación de la estructura de la producción con sostenibilidad y mayor incorporación de valor agregado, imprescindibles para generar los empleos de calidad necesarios en un contexto de automatización, digitalización y nuevos modelos de negocios. Esta clase de oportunidades se encuentra cada vez más en las intersecciones de varias áreas de política, lo que exige formas diferentes de trabajar de los sectores públicos, a su interior y en la colaboración estratégica con el sector privado. No es racional que estas oportunidades queden sin aprovechar, sin analizar, o incluso, sin identificar, cuando representan las posibilidades de mejorar los estándares de vida de la población.
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(1) Hausmann (2016).
(2) Bar-Yam (2002).
Referencias bibliográficas
Bar-Yam, Y. (2002). “General Features of Complex Systems.” Encyclopedia of Life Support Systems. Oxford, RU: UNESCO Publishers.
Bar-Yam, Y. (2003). “Unifying Principles in Complex Systems.” En: M. C. Roco y W. S. Bainbridge (eds.), Converging Technology (NBIC) for Improving Human Performance. Dordrecht, Países Bajos: Kluwer.
Hausmann, R. (2016). “How to boost public-public coordination.” World Economic Forum articles, noviembre.
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(*) Investigador asociado del Centro de Investigaciones Económicas (cinve), Profesor Adjunto de Economía Internacional FCEA-UdelaR (correo: [email protected])
Entrada escrita para el Blog SUMA de cinve www.suma.org.uy.
