Para qué reformar la educación.
Por Adrián Fernández *
La respuesta claramente debe privilegiar los aspectos sociales, de derechos humanos, de inclusión. Pero el punto que se desea resaltar en esta ponencia es que también hay argumentos desde el “frío” razonamiento económico para justificar la consideración prioritaria de este tema. Aunque dependerá de la intensidad y las formas concretas que adopte la reforma, es probable que los impactos sobre el crecimiento económico sean marginales en el corto plazo. Pero la reforma, además de conveniente, es necesaria. Sin un cambio de tendencia en los principales lineamientos educativos será muy difícil continuar compitiendo a nivel internacional.
Es posible percibir un amplio consenso, en los actores políticos y sociales, acerca de la necesidad de la reforma de la educación en Uruguay. La lectura de los programas de gobierno de los principales partidos y candidatos arroja claramente la percepción de la relevancia del tema. En estos programas y en otros documentos, como el Libro Abierto: Propuestas para apoyar el acuerdo educativo de EDUY21, se advierten también diferencias importantes en las medidas a impulsar. No vamos a discutir propuestas de reformas; ciertamente los especialistas en educación son los llamados a esta tarea. Vamos a acotar nuestras reflexiones en los aspectos ligados al desarrollo económico de Uruguay, que requiere de una trayectoria al alza del capital humano de los uruguayos, en particular de sus niveles educativos.
Uruguay ha registrado un expresivo crecimiento económico en los últimos 15 años, un 4,3% anual acumulativo. Más allá de factores exógenos positivos (ciclo de commodities, tasas internacionales de interés, etc.), el país ha producido un salto en la inversión, la creación de capital físico, que se ubicó casi en 20% del PIB en promedio (aunque en los últimos dos años ha mostrado una reducción, acercándose al 15% del producto). En materia de capital humano no tenemos una contabilidad equivalente, pero una hipótesis razonable es que el crecimiento económico mencionado se procesó gracias al “stock” existente, más que a grandes incrementos en el período. En cualquier caso, la perspectiva preocupante es que en el mediano y largo plazo el crecimiento en Uruguay podría frenarse por insuficiente capital humano: trabajadores, empresarios, funcionarios, con insuficientes niveles de habilidades, de educación, para mantener una tendencia relevante de crecimiento.
Ciertamente el gasto en educación ha aumentado en el período, tanto a nivel público como privado. Se observan incrementos en los niveles de cobertura educativa, en educación inicial, y también un incremento (moderado) en el nivel de 15 a 17 años, en educación media. Pese a estos aumentos, Uruguay presenta rezagos relevantes en la comparación internacional.
Ganar en competitividad
Uno de los mitos de la sociedad uruguaya es el alto nivel educativo que presentaría el país en la comparación internacional o, al menos, regional. Si bien probablemente ésta era la situación a mitad del siglo pasado, ya no es una realidad en términos de cobertura, o en general, de logros educativos.
De reciente edición, el Índice de Capital Humano (ICH) del Banco Mundial nos sitúa prácticamente “a mitad de tabla” (en el lugar 68) en la comparación mundial. Uruguay también registra una posición similar en otras comparaciones internacionales, como el conocido Índice de Desarrollo Humano (IDH) de Naciones Unidas (posición 55 en la edición 2018).
El ICH del Banco Mundial fue diseñado para intentar capturar el monto de capital humano que un niño o niña nacido hoy, puede esperar de alcanzar a los 18 años. El índice combina aspectos de salud con educativos, no sólo de años promedio alcanzados, sino que también corrige por la “calidad” de la educación. El país presenta una posición avanzada en la comparación regional en el índice general (tercero luego de Argentina y Chile en Sud América), debido a los logros en materia de salud, pero se ubica séptimo si observamos exclusivamente el número esperado de años de educación que alcanzaría un recién nacido. Si bien corrigiendo por la calidad de la educación la posición relativa mejora, estos resultados muestran claramente la pérdida relativa en el terreno educativo que se ha producido en las últimas décadas.
Una situación similar se percibe en el IDH, donde Uruguay mejora su posición si tomamos en cuenta el nivel de ingreso promedio, o la expectativa de vida, mientras que empeora con los indicadores educativos. En otras palabras, nuestros logros educativos están por debajo de los alcanzados en desarrollo económico y de salud.
Qué resultados se deben perseguir
Es relevante considerar qué consecuencias en términos económicos, de crecimiento económico, debemos esperar de los procesos de cambio en la educación. Para ello deberíamos tener claro qué resultados se perseguirían.
Este es un ejercicio complejo. En primer lugar, como parte de la estrategia para que una eventual Reforma sea exitosa, sería necesaria una amplia discusión y participación de actores políticos, educativos, etc., en su diseño. Por lo que obviamente no están hoy definidas sus características, la intensidad con que sería aplicada, etc.
En segundo lugar, algunos de los resultados a perseguir, por lo menos desde el punto de vista económico, deberían considerarse como “intermedios”. Algunas de las metas, que tienen un amplio consenso entre los diversos actores, no tendrían en sí mismas efectos claros sobre el crecimiento económico, al menos en el mediano plazo. En mi opinión, este es el caso con la universalización de la educación inicial (aun cuando existen estudios sólidos que argumentan de un aumento del rendimiento en todos los ciclos educativos).
Veamos con más detalle otro objetivo “intermedio”, de universalización de la educación secundaria. Actualmente alrededor de un 60% de los jóvenes no completan la educación secundaria (12 años de educación), aún teniendo en cuenta casos de extra-edad. Suponiendo que el 100% de los estudiantes finalizaran la educación media, ello representaría un incremento de alrededor de 2 años de educación al promedio de los años “de egreso” de la educación secundaria. Con relación al promedio actual de nuestra población activa, las nuevas cohortes tendrían un incremento de al menos 40% en el promedio de años de educación, lo que seguramente tendría un impacto significativo. Pero este resultado requeriría muchas décadas, mientras que el efecto en el corto y mediano plazo sería pequeño. Si sólo consideramos la adición en una generación que culminara la educación media, al número promedio de años de educación del total de las personas activas, el efecto sería modesto, probablemente inferior al 0,5% adicional de crecimiento del PIB.
O sea que la recompensa al final del proceso, sería muy relevante, sobre todo si pensamos que la finalización universal de la educación secundaria habilitaría a muchas más personas a realizar estudios terciarios (aun cuando, como efecto negativo, podría suceder que la calidad de la educación disminuyera). Los efectos positivos se multiplicarían.
Hay un argumento adicional. La mayor parte de los estudios que analizan los efectos sobre el crecimiento de la educación toman una visión “estática” del entorno. Los modelos utilizados para evaluar los impactos están basados en los comportamientos pasados. Como se argumentó, hoy el mundo en desarrollo (y nuestra región en particular) aumenta las capacidades educativas de su población a un ritmo vertiginoso. En los países desarrollados, muchos de los cuales ya han alcanzado la cobertura universal en educación terciaria, la discusión pasa hoy por cómo ajustar las ofertas educativas a los nuevos desafíos del mundo del trabajo.
Uruguay requiere imperiosamente de enfocarse a una reforma profunda de todos sus niveles de educación. Para mejorar los niveles de vida de la población, para continuar siendo competitivo a nivel internacional.
* Adrián Fernández es Economista, ex – profesor en la Fac. de Ciencias Económicas (UdelaR), investigador del CINVE (en licencia) y miembro del Directorio del Banco Mundial nominado por el Gobierno de Uruguay. Las opiniones vertidas en este artículo reflejan exclusivamente la opinión del autor, sin comprometer a las instituciones mencionadas. Correo: [email protected]
** Entrada escrita para el Blog SUMA de CINVE suma.org.uy.
