por Flavia Rovira*
Frente a cada cambio de gobierno, surgen expectativas en temas que a menudo enfrentan intereses contrapuestos. La política exterior no es la excepción y, además, enfrenta el desafío adicional de estar condicionada por compromisos previos así como por la necesidad de alinearse con los intereses de terceros países como prerrequisito de viabilidad. El próximo gobierno nacional deberá tomar decisiones sobre la agenda exterior, en el marco en un escenario de confrontación entre paradigmas de integración, liberalización y proteccionismo en el mercado global.
En la arena internacional se están dando una serie de tensiones, en las que varias economías de altos ingresos amenazan con la imposición de barreras y subsidios de una intensidad y magnitud creciente. Estas tendencias, liderados por Estados Unidos plantean un frente proteccionista que proteja las fuentes de trabajo doméstico frente a la competencia internacional, especialmente pero no solamente desde China. La teoría económica mainstream sostiene que esta estrategia tiene efectos distorsivos, que afectan particularmente a los consumidores -y se podría agregar, a los consumidores de menores ingresos-, en cuanto encarecería artificialmente el precio de bienes producidos en forma más eficiente en el exterior. En sentido contrario, justificando el impulso proteccionista, se argumenta que los efectos distorsivos sobre el aparato productivo pueden ser, incluso, mayores.
Como contrapeso a las acciones y discursos proteccionistas, otros países fortalecen crecientemente sus estrategias integracionistas. En este último grupo se encuentran fundamentalmente varios países de Asia y Oceanía, y algunos latinoamericanos (México, Chile, Perú), embarcados en acuerdos que buscan ir bastante más allá de las desgravaciones arancelarias.
En este contexto, Uruguay deberá definir la mejor estrategia para integrarse al mundo, enfrentando restricciones ya conocidas. Como miembro de Mercosur, debe decidir cómo gestionar su relación con el bloque, buscando un equilibrio entre los intereses nacionales y regionales.
Hacia el exterior, excepto por la reciente firma del tratado de libre comercio con Singapur, el Mercosur en su conjunto no ha logrado avanzar, a los pasos esperados por alguno de sus socios, en su integración con el resto del mundo. El TLC entre el Mercosur y la Unión Europea, cuyas primeras expresiones de interés son casi tan antiguas como la creación del bloque sudamericano, podría representar la liberalización del comercio entre 27 economías que juntas representan un quinto del producto mundial. Este acuerdo que no se ha firmado ni ratificado por los bloques, ha confirmado recientemente la finalización de la negociación técnica.
Hacia el interior del bloque, como señala Cepal (2024), en los últimos años, los países del Mercosur han experimentado una disminución en la integración comercial y productiva, evidenciada en una limitada complementariedad económica y en crecientes tensiones internas. Estas tensiones se reflejan en la disputa entre sectores de base primaria, que demandan mayor apertura comercial hacia mercados extra regionales, y sectores manufactureros poco desarrollados, más reticentes a dicha apertura. Para el caso de nuestro país, miembro pequeño del bloque y un neto importador de manufacturas, las limitaciones de formar parte de un mercado con altos niveles de protección en productos industriales han intensificado estas tensiones. Esto podría explicar algunas medidas tomadas recientemente en forma unilateral, como la solicitud de adhesión al CPTPP (Acuerdo Integral y Progresista de Asociación Transpacífica) o el inicio de negociaciones para un tratado de libre comercio con China.
En un estudio reciente [1] se evaluaron los beneficios para Uruguay si se concretaran los distintos frentes de negociación abiertos, y que fueron mencionados en párrafos anteriores, bajo el supuesto adicional de que sean firmados también con los socios comerciales del Mercosur. Con este fin, se aplicó un modelo para la evaluación de impacto de políticas comerciales, que junta la teoría estándar de comercio para el estudio de los costos bilaterales asociados a las políticas comerciales (modelos de gravedad) con un modelos de crecimiento neoclásico, donde los precios de los bienes, afectados por los costos de comercio y por el tamaño de las economías, impactan sobre las decisiones de inversión, la producción y el consumo, en forma recursiva.
Más allá del tamaño de la ganancia desde el punto de vista del consumo real que se tendría en todos los escenarios de integración, me interesa resaltar en esta nota los beneficios diferenciales cuando los socios del Mercosur se adhieren a un acuerdo y cuando no lo hacen. Esta comparación es realizada en el ejercicio contrafactual en que todos los países ingresen al CPTPP, surgiendo que la ganancia es sustancialmente mayor con respecto a un contrafactual idéntico, pero en el que Uruguay adhiere sin sus socios del bloque. En forma más general, al utilizar escenarios contrafactuales en los que se eliminan las tarifas con diversos mercados (Unión Europea, Tratado de Libre Comercio Europeo, China), una parte no menor de las ganancias de los acuerdos provenían del impacto directo e indirecto que tienen sus socios comerciales (en particular Brasil y Argentina) sobre los precios relativos y a través de ellos sobre la capacidad de inversión y de consumo real.
Intuitivamente, detrás de estos resultados generalizados se encuentra el hecho de que, en el punto de partida (la línea de base se define en 2017) el bloque regional es un destino relevante para las exportaciones Uruguayas, los costos naturales (distancia, fronteras, aspectos culturales) son bajos y la complementariedad, si bien es decepcionante desde el punto de vista de las expectativas iniciales, como fue mencionado más arriba, es relativamente alta. En efecto, Uruguay como importador tiene con Brasil y Argentina, una de las mayores complementariedades comerciales respecto al resto del mundo (por complementariedad se entiende que en términos agregados los productos que importa en mayor medida un país son parte de la especialización productiva del otro).
Para finalizar, algunas puntualizaciones parecen necesarias. Por un lado, si bien el tipo de estudios contrafactuales como el mencionado anteriormente es una herramienta muy valiosa para la comparación ex ante de políticas comerciales, debe tener en cuenta que no incorpora a su modelo explícitamente las interrelaciones entre diferentes sectores, o los distintos tipos de agentes que, en sus distintos roles, pueden ganar y perder frente a procesos de liberalización.
Por otro lado, en la posición que se adopte frente a los procesos de integración con el mundo deben tenerse al menos dos consideraciones. Los recientes eventos internacionales como los conflictos armados mencionados al inicio, han tenido un impacto global, en cuanto han influido sobre el precio de las materias primas y sobre los costos de transporte, al cambiar las rutas de movimiento de carga. De mantenerse en el tiempo, este tipo de escenario puede presentar restricciones de oferta para el desarrollo en la región. Esto, sumado a las amenazas crecientes de restricciones de demanda, vinculadas a medidas proteccionistas, obligan a poner sobre la mesa la necesidad de fortalecer las incipientes cadenas de valor regionales, que han sido según la literatura especializada, un pendiente del proceso de integración regional. Lo anterior, como sugiere un estudio publicado recientemente por Renato Baumann, supone aprovechar los marcos de acuerdos del bloque para promover inversiones que faciliten esa profundización en la complementariedad productiva.
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*Flavia Rovira. Magister en Economía. Investigadora de cinve. Artículo escrito para el Blog SUMA.
[1] Este artículo está basado en resultados de un estudio que fue presentado en el evento Países del MERCOSUR y su relación con los mercados asiáticos, y que se desprende de un estudio inicial realizado con Vaillant, M., Moncarz, P. y Villano S. (2024).
