Por Gonzalo Zunino (*)
El proceso de reforma del sistema previsional en Uruguay se encuentra actualmente en momentos definitorios, en un marco incierto sobre su aprobación en la Cámara de Diputados.
Luego de un largo proceso de discusión el proyecto (que ha experimentado importantes cambios desde la versión original) parece estar en su punto más bajo de consenso. Actualmente no cuenta con el apoyo de la oposición política, las tres representaciones sociales del BPS (incluyendo a los empresarios, que en su momento habían apoyado el informe de recomendaciones de la CESS), y no parece tener el respaldo suficiente dentro de la coalición oficialista, más allá de que no se puede descartar que finalmente se consigan los votos necesarios. Adicionalmente, las encuestas de opinión pública indican de forma persistente una mayoría de la población que se opone al proyecto actual. Sin dudas, esta situación no representa el contexto más favorable para la principal reforma estructural impulsada en esta administración.
En este contexto de discusión del proyecto, desde cinve, en conjunto con la diaria, publicamos una “calculadora jubilatoria”, que permite a cada persona aproximar el cálculo jubilatorio que le correspondería bajo el régimen vigente, y bajo el régimen propuesto (en la versión del mismo que ingresó a la Cámara de Diputados[i].
El funcionamiento de la calculadora, a través del portal web de la diaria, es sencillo. En primer lugar, el usuario ingresa un número reducido de variables (sexo, edad, sueldo actual, total de años de aportes y si se realizaon aportes en los últimos 5 años). A partir de estos datos, y en base a estudios previos sobre el ciclo de ingresos de las personas, la calculadora ajusta al usuario una aproximación de lo que sería su curva de ingresos salariales, y proyecta el total de años de contribución esperados al momento del retiro[ii]. A partir de esta curva salarial estimada para el usuario, se realizan los cálculos jubilatorios considerando los parámetros de los dos regímenes comparados.
A partir de la publicación de la calculadora, cinve recibió diversos cuestionamientos, algunos con un tono particularmente acusatorio, de los impulsores del proyecto de reforma. En esta nota repasaremos algunas de estas críticas, dando respuestas a las mismas.
La calculadora utiliza muy pocas variables
La utilización de modelos basados en un número reducido de variables para cálculos jubilatorios es una práctica común en el mundo, existiendo modelos similares a la calculadora de cinve y la diaria disponibles en páginas webs de múltiples institutos de seguridad social o administradoras de fondos de pensiones[iii]. La amplia utilización de este tipo de herramientas se debe a que efectivamente son modelos útiles para generar aproximaciones informativas para los agentes a la hora de tomar decisiones.
Si bien el margen de error de este tipo de modelos puede ser significativo, son herramientas muy potentes, en la medida que permiten a las personas contar con una aproximación de lo que podría ser su cálculo jubilatorio, introduciendo relativamente poca información, que además es fácil de obtener para las personas. Cuando los modelos requieren de mucha información, que debe ser introducida por los propios usuarios, esto opera como un desestimulo a la utilización de la herramienta. Adicionalmente, el requerimiento de mayor cantidad de información suele estar asociado a una peor calidad de la misma, dado que los usuarios difícilmente se detengan a buscarla de forma rigurosa.
Claramente, los tipos de simuladores que utilizan como información toda la historia laboral de las personas (por ejemplo, modelos donde los institutos de seguridad social solicitan a los usuarios su documento de identidad, permitiendo acceder a los datos que el instituto correspondiente tenga almacenados) resultan más precisos, en la medida en que utilizan mucha más información y de mayor precisión. Esto, sin embargo, no significa que los modelos de pocas variables no sean útiles para la toma de decisiones de los agentes. La utilización de modelos y proyecciones con márgenes de error significativos es habitual en economía. Un ejemplo, dentro de este mismo tema, podrían ser las proyecciones financieras del sistema presentadas por el gobierno con un horizonte temporal de casi 80 años. El margen de error en este tipo de proyecciones a varias décadas es muy grande, pero son imprescindibles para analizar la trayectoria de sustentabilidad del sistema, y, eventualmente, como en este caso, tomar la decisión de impulsar una reforma.
Una puntualización final sobre este punto, es que el principal margen de error del modelo opera a partir de la trayectoria salarial asignada a cada persona, luego de que esta ingresa sus datos. Sin embargo, si la trayectoria salarial asignada subestima o sobrestima la verdadera trayectoria individual, ese sesgo se traslada de forma similar al cálculo jubilatorio en ambos regímenes. La diferencia entre el régimen propuesto y el régimen vigente presenta, por esta razón, un margen de error más reducido que el valor concreto de la jubilación en cada caso.
La calculadora realiza una comparación que no es la adecuada
La calculadora compara la jubilación que obtendría una persona en ambos regímenes en caso de retirarse a los 65 años. Esto es, la comparación realizada podría considerarse como un efecto jubilación puro, dado que no considera una postergación del retiro en el régimen propuesto. Cabe señalar que cualquier postergación del retiro, tanto en el régimen actual como en el régimen propuesto, permite obtener una jubilación mayor, en la medida en que un retiro tardío se asocia a mayores tasas de reemplazo.
Adicionalmente, cabe destacar que siempre es posible encontrar una postergación del retiro suficientemente prolongada (en algunos casos mayor a cinco años), que permitiría alcanzar en el régimen propuesto una jubilación mayor a la que se obtendría sin postergar el retiro en el régimen vigente. Sin embargo, esa postergación del retiro puede ser en muchos casos poco realista (por ejemplo, si la persona configura la causal jubilatoria a los 65 años). El escenario en el que pone énfasis el gobierno, que también fue analizado en el informe del Observatorio de Seguridad Social de cinve de diciembre de 2022[iv], es la comparación entre el monto jubilatorio que obtendría una persona a los 60 años con el régimen vigente, y el que obtendría a los 65 años en el régimen propuesto. Este escenario podría considerarse como un escenario de postergación completa, en la medida en que la comparación se realiza asumiendo una postergación del retiro de cinco años, idéntica a la postergación obligatoria propuesta para la edad normal de retiro.
En la práctica, si se quiere efectivamente aproximar el efecto que la reforma tendrá sobre el monto jubilatorio de las personas, no es posible definir un único escenario relevante. En efecto, para todas aquellas personas cuyo horizonte jubilatorio es a los 60 años (apenas configuran la causal), la reforma efectivamente los obligará a postergar cinco años el retiro, siendo por lo tanto adecuado el escenario de postergación completa. Para todos aquellos que, por preferencia o por no configurar la causal a una edad menor, el horizonte de retiro se ubica a los 65 años o más, el escenario que considera el efecto jubilación puro es el más relevante. Finalmente, para todos aquellos cuyo horizonte de retiro se sitúa entre los 61 a 64 años (tener presente que la edad promedio de retiro en Uruguay se ubica en 63 años) el escenario pertinente sería un escenario intermedio que considere una postergación parcial del retiro (menor a cinco años).
En este sentido, el escenario incluido en la calculadora es un escenario relevante, que además sirve como referencia máxima de impacto.
No es correcto comparar un régimen sostenible contra uno insostenible
Es correcto señalar que el sistema actual presenta problemas de sostenibilidad financiera, en la medida en que las proyecciones de egresos muestran una trayectoria creciente en términos del PIB, mientras que los ingresos, sin cambios en el sistema, evolucionan de forma asociada al PIB. En este sentido, en las próximas décadas se irá generando una brecha entre los ingresos y egresos, aumentando la necesidad de asistencia financiera al sistema, que aconseja considerar una corrección.
Dicho esto, consideramos que asumir que las jubilaciones (del régimen general) no podrían sostenerse sin reforma, es una posición exagerada. Las proyecciones del gobierno señalan que la reforma generaría hacia el 2070 un impacto de algo más de 2,5 puntos porcentuales del PIB en el resultado financiero del sistema, que debería financiarse por la sociedad si no se aprobara una reforma. Es difícil pensar que hacia el 2070, con un PIB per cápita que probablemente duplicará el actual, la sociedad no podría realizar un ajuste fiscal que permitiera obtener entre 2,5% a 3% del PIB adicionales de ingresos para el sector público. Esto supondría un incremento de la presión fiscal de aproximadamente un 10%, llevando la misma a valores hoy habituales (o incluso inferiores), a los observados en países europeos con niveles de ingresos similares a los que se proyectan para Uruguay.
La necesidad de contener el gasto en pensiones no deriva de que el sistema actual conduzca a un escenario imposible de asumir para la sociedad uruguaya, sino a una necesidad de generar una mejor asignación del gasto público social. De no concretarse la reforma, Uruguay seguirá aumentando el gasto público en los mayores de 65 años, limitando las posibilidades de fortalecer el presupuesto en otras prioridades, como por ejemplo la infancia, donde la pobreza multiplica aproximadamente por 10 los registros observados en mayores de 65; la educación, donde el país enfrenta desafíos importantes; o el sistema de cuidados, que resultará fundamental en una demografía cada vez más envejecida, entre otros destinos posibles para los recursos públicos.
En síntesis, las jubilaciones podrían pagarse al 2070 con o sin reforma, pero la reforma es una condición necesaria (aunque no suficiente) para concretar una mejor asignación del gasto público social.
La calculadora evalúa la reforma desde una perspectiva individualista
Otra de las críticas planteadas a la reforma es que la misma evalúa a la reforma desde una perspectiva individualista, concentrado el foco en el impacto individual sobre las jubilaciones, pero sin considerar una mirada global que incorpore otras dimensiones, como los efectos distributivos, de sostenibilidad, etc. Esta crítica, aunque plantea un punto interesante, entiendo que otorga a la calculadora objetivos que la exceden. La calculadora definitivamente no evalúa la reforma, sino que solamente es una herramienta de difusión que le permite a las personas conocer una aproximación del impacto que la reforma tendría en materia de suficiencia de las prestaciones.
Desde el Observatorio de Seguridad Social de cinve hemos analizado temas asociados a impactos de la reforma en cobertura y efectos distributivos, además de suficiencia. Incluso en los primeros dos aspectos, las estimaciones presentadas fueron las únicas disponibles de forma pública, lo que denota, más allá del buen trabajo realizado por la CESS, una cierta insuficiencia en la generación de información de disposición pública, asociada a la reforma.
En una reforma que involucra a prácticamente la tercera parte del gasto público, sería deseable que existiera una mayor cantidad de actores produciendo información y análisis en diferentes dimensiones. Esto permitiría a la sociedad contar con mejores herramientas para construir una opinión respecto a la reforma. El respaldo social, más allá del respaldo político, es fundamental para el éxito de la reforma. Reformas que se construyeron en base a expectativas muy desalineadas de los agentes respecto a la suficiencia de las prestaciones, una vez que maduran y las personas comienzan a retirarse derivan en un importante malestar social, como ocurrió recientemente en Chile, y en el caso de los cincuentones en Uruguay.
La reforma debe ser transparente, y para eso, experiencias como la calculadora desarrollada por cinve y la diaria, juegan un rol importante. La masiva utilización de la calculadora (alrededor de 150 mil usos en la primera semana) es una muestra clara de que la sociedad está demandando más información sobre la reforma. Las reacciones acusatorias desde el gobierno a quienes estamos trabajando en el tema constituyen un claro desestimulo para la difusión de nuevos estudios, lo que no es positivo para el proyecto, más allá de sus peripecias legislativas.
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[i] https://ladiaria.com.uy/seccion/reforma-de-la-seguridad-social/#calculadora-jubilatoria
[ii] https://ladiaria.com.uy/articulo/2023/3/como-funciona-la-calculadora-jubilatoria/
[iii] España (Simulador BBVA, https://www.jubilaciondefuturo.es/es/simuladores/quiero-conocer-la-pension-publica-que-cobrare/, Simulador Mapfre, https://segurosypensionesparatodos.fundacionmapfre.org/calcular-pension/es/#/datos-asegurado ), Panamá (Simulador Progreso, https://www.progreso-afp.com/index.php/calculadora ); Uruguay (Simulador de Unión Capital AFAP, https://www.unioncapital.com.uy/simular-jubilacion); Chile (Simulador Fundación Sol, https://www.prima.com.pe/public-zone/ ); Perú (Simulador Prima, https://www.prima.com.pe/public-zone/ ); México (Gobierno de México, https://www.prima.com.pe/public-zone/ )
[iv] Zunino G, J. Pessina, M. Pereira y L. Parrilla (2022) “Cobertura, Suficiencia e Impactos distributivos del proyecto de reforma de la seguridad social”. CINVE. https://www.observatorioseguridadsocial.org.uy/index.php/investigaciones
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(*) Investigador de Cinve. Doctor en Economía por la Universidad Autónoma de Madrid (correo: [email protected]).
Entrada escrita para el Blog SUMA de CINVE www.suma.org.uy.
