Impuestos y Salud: El Caso del Tabaco*,**
Carlos Grau Pérez ***
«el azúcar, el ron y el tabaco son productos que en ninguna parte son necesarios para la vida, por tanto, son extremadamente adecuados para ser sujetos de impuestos» Adam Smith, La Riqueza de las Naciones
En una nota anterior de este blog se analizó la pertinencia de incrementar la imposición a las bebidas azucaradas desde una perspectiva en que los impuestos son empleados para modificar conductas y no exclusivamente para obtener más recursos públicos. En particular, para desincentivar hábitos de consumo que impactan en forma negativa en la salud. A este tipo de impuestos se les denomina, en forma genérica, “impuestos saludables”.
En la estructura tributaria de Uruguay han existido desde hace décadas los impuestos especiales que gravan el consumo de tabaco y cigarrillos, pero es a partir del primer mandato del Dr. Tabaré Vázquez que la imposición al tabaco se incrementa de manera notoria. Ante esta realidad cabe plantearse, ¿cuál es la racionalidad del uso de este tipo de tributos? ¿qué efectos han tenido las alzas tributarias en Uruguay y en otros países? ¿hay espacio para continuar incrementando estos impuestos?
Existen varias justificaciones para incrementar los impuestos al tabaco y cigarrillos. En primer lugar, y quizás la más notoria para la opinión pública, tiene que ver con el impacto negativo que tiene el consumo de tabaco en la salud. Fumar causa cáncer de pulmón, de boca, de laringe, de esófago, de páncreas, entre otros. También se le asocia a la existencia de enfermedad pulmonar obstructiva crónica (EPOC) y a diversas patologías cardíacas.
En segundo lugar, el consumo de tabaco puede impactar negativamente el estado de salud de la población en forma indirecta, particularmente en las personas de menores ingresos. Esto como consecuencia de que el gasto destinado al consumo de tabaco puede desplazar consumos saludables, por ejemplo, en alimentación.
En tercer lugar, los costos en que se debe incurrir para resolver los problemas de salud causados por el consumo de tabaco pueden provocar el empobrecimiento de algunos hogares. Los gastos en salud derivados de las enfermedades ocasionadas por el consumo de tabaco pueden transformarse para los hogares de menores ingresos en gastos catastróficos.
Por último, existe una justificación que tiene origen en la teoría de la imposición, que recomienda gravar con mayor intensidad aquellos bienes cuya demanda presentan menor sensibilidad a variaciones en el precio. Este suele caracterizar los denominados consumos adictivos, dentro de los que se puede incluir el consumo de tabaco.
¿Cuál es la prevalencia de consumo de tabaco en la región y en nuestro país?
Según estimaciones de la Organización Mundial de la Salud, la prevalencia de fumadores de tabaco en el mundo ha disminuido significativamente en los últimos años. Entre 2007 y 2015, la proporción de fumadores disminuyó del 23,5% al 20,7% entre las personas de 15 años y más. A pesar de esto, y como consecuencia del crecimiento en la población mundial, el número absoluto de fumadores en el mundo, continúa aumentando.
Al igual que lo que sucede en el mundo, según la OPS en las Américas también se observa una tendencia a la reducción de la prevalencia del consumo de tabaco. Entre 2007 y 2015 dicha tasa pasó del 22,1% al 17,4%, reducción superior al registrado a nivel mundial. Si bien la tasa promedio de prevalencia en la región, es similar a la que se observa a nivel mundial, la distribución según sexo muestra en esta región menores diferencias. La tasa para hombres es del 22% y del 12% para mujeres, con una razón entonces de 1,7 hombres fumadores por cada mujer fumadora. A nivel mundial esta razón asciende a 5,8.
En Uruguay la prevalencia de consumo de tabaco era en 2015 de 18,1% (21,4% en hombres y 15,1% en mujeres)
¿Cómo responde la demanda de tabaco a incrementos del precio del tabaco?
Un aspecto decisivo para que la imposición logre reducir la demanda de tabaco, es que se traslade al precio, y que el incremento del precio reduzca, efectivamente, la cantidad demandada.
En el caso del consumo de cigarrillos y tabaco, la elasticidad de la demanda al precio juega un papel fundamental, ya que la experiencia indica que la oferta de este tipo de productos presenta alta flexibilidad a variaciones de los precios. Por tanto, la carga tributaria sobre el tabaco recaerá en mayor medida sobre los consumidores.
Cuanto más rígida sea la demanda al cambio en los precios, menos eficaz es la política tributaria para reducir el consumo. En el límite, si la elasticidad precio fuera nula, el instrumento tributario perdería eficacia, aunque generaría más recursos para el fisco. Por tanto, en circunstancias en que existe una rigidez en la demanda, el incremento impositivo no cumple con el objetivo de reducir el consumo.
La mayoría de las estimaciones realizadas en el marco del estudio de referencia para América Latina coinciden en que la elasticidad precio de la demanda se ubica entre -0,40 y -0,50. Esto implica que un incremento de 10% del precio de venta del tabaco se traduciría en una reducción de entre el 4% y el 5% en la cantidad consumida. Con estos valores de elasticidad, el incremento impositivo sería compatible con un aumento de la recaudación total del tributo.
¿Es viable incrementar la imposición al tabaco?
La imposición al tabaco muestra una tendencia creciente en los países de la región. No obstante, resta aún avanzar para alcanzar la meta del 70% planteada por la OMS. En este contexto cabe preguntarse, ¿es viable el incremento de impuestos al tabaco?, ¿qué factores se deben tener en cuenta para lograrlo?
Un factor de éxito fundamental es que haya iniciativa del Poder Ejecutivo y que los representantes parlamentarios perciban que el proyecto propuesto constituye una prioridad política para el gobierno. Tratándose, de una iniciativa tributaria con motivaciones sanitarias, es importante asegurar la compatibilidad de intereses entre los ministerios de Salud y los ministerios de Hacienda (Economía y Finanzas). Parece obvio que la perspectiva de los ministerios de Salud debería ser decididamente favorable a la iniciativa y que el apoyo político de esta cartera debería estar asegurado de antemano. Los ministerios de Hacienda, seguramente, también lo apoyarían ante la perspectiva de una mayar recaudación impositiva.
Para concluir, en la región han existido importantes avances en el empleo de la imposición para reducir el consumo de tabaco, aunque, queda todavía mucho por hacer. Las resistencias al avance de la tributación selectiva sobre el tabaco provienen, como es de esperar, de las compañías tabacaleras y de los sectores relacionados con la producción y la comercialización de tabaco, quienes destinan recursos para resistir los incrementos tributarios.
No debería perderse de vista, sin embargo, que los efectos esperados de incrementos en la imposición al tabaco pueden mitigarse, e incluso desvanecerse, en presencia de contrabando y comercio ilegal de estos productos. En particular, en Brasil y Uruguay resulta imposible evaluar la conveniencia de continuar avanzando hacia una mayor tributación sin considerar las repercusiones que tienen los productos de origen paraguayo que ingresan ilegalmente por nuestras fronteras.
Es importante tener en cuenta que la reducción del consumo de tabaco involucra el uso de múltiples herramientas, y no sería razonable depender exclusivamente de las herramientas tributarias. En efecto, las regulaciones que limitan el consumo de cigarrillos y tabaco en espacios públicos, la prohibición de fumar en centros educativos y en los lugares de trabajo, las políticas de etiquetado de los productos, las limitaciones sobre el uso de la publicidad en televisión y en espacios públicos, han demostrado ser herramientas útiles. En nuestro país, afortunadamente se ha avanzado significativamente en este tipo de medidas. Es de esperar que esto se vea reflejado en la salud de los uruguayos.
* Entrada escrita para el Blog SUMA de CINVE. Twitter: @BlogSUMAuy
** Esta nota está basada en un estudio reciente sobre Impuestos al Tabaco en América Latina, co-coordinado por investigadores de CINVE junto a la Red Sur, como parte del proyecto global del Instituto para la Investigación y Políticas en temas de Salud, de la Universidad de Illinois en Chicago, y apoyado por la iniciativa de Bloomberg para la reducción del consumo de tabaco.
*** Carlos Grau Pérez es Investigador de CINVE, Profesor de la Universidad de la República y de la Universidad ORT Uruguay. Es Magister en Economía por la Universidad de Lovaina en Bélgica. Email: [email protected]
