Álvaro Ons*
Durante las últimas dos décadas, los sucesivos gobiernos nacionales plantearon en los ámbitos del MERCOSUR, a los más altos niveles, la necesidad de flexibilizar el formato de negociación comercial conjunta, y en el extremo, habilitar las negociaciones bilaterales de los países miembros. ¿Por qué podría ser esta estrategia una trampa? Porque si alguna vez obtuviéramos tal flexibilidad, es muy probable que ya no la necesitemos y ni siquiera la queramos.
El MERCOSUR, como plataforma para mejorar las condiciones de acceso a mercado de los bienes en los que nuestro país es globalmente competitivo, ha sido un fracaso rotundo. No se ha puesto en vigencia un solo acuerdo comercial sustantivo con los principales mercados potenciales de nuestras exportaciones de bienes, ni con grandes países emergentes, ni con países desarrollados. Una única negociación relevante ha sido concluida, con la Unión Europea, pero hay más dudas que certezas respecto de su posible entrada en vigencia. Los costos de esta situación son conocidos, y además, no cabe otra cosa que esperar que se incrementen, en tanto nuestros competidores sigan mejorando, a medida que avanzan los cronogramas de desgravación de los acuerdos vigentes y concretan nuevos acuerdos. Los planteos recurrentes de Uruguay a sus socios del MERCOSUR son legítimos y bien fundados, y la insistencia de los sucesivos gobiernos por “flexibilización y sinceramiento” es inevitable.
Ahora, ¿cuáles son los formatos posibles de la flexibilización? Dejemos en esta ocasión de lado las posibilidades de flexibilización en el marco de los procesos de negociación conjunta, que pudieran resultar en acuerdos con contenidos diferenciales para cada Estado Parte del MERCOSUR. Consideremos las situaciones en las que no hay condiciones para avanzar en una negociación conjunta que pudiera dar lugar a flexibilidades a partir de algún conjunto de contenidos comunes. Un ejemplo actual es el notorio interés del Uruguay de negociar un acuerdo de libre comercio con China, interés no correspondido por los demás miembros del MERCOSUR. Las alternativas para negociar bilateralmente por fuera del MERCOSUR son, esencialmente, cuatro.
Un primer escenario es “pasar a ser un Estado Asociado del MERCOSUR, a la chilena”. Esto resultaría en una zona de libre comercio con el MERCOSUR y plena libertad para la negociación con terceros. La aspiración de los promotores de esta iniciativa es mantener las condiciones actuales en el comercio intra-MERCOSUR y agregarle la posibilidad de tener acuerdos bilaterales propios. El tránsito de Estado Parte a Asociado exige salir primero del MERCOSUR, es decir, denunciar el Tratado de Asunción, y negociar luego un nuevo acuerdo de libre comercio con el nuevo MERCOSUR. En efecto, el Tratado de Asunción prevé que, en caso de denuncia, los derechos y obligaciones relativos al programa de liberalización comercial continúan en vigor por un período de dos años, cumplido el cual, las preferencias regionales caen a menos que se haya concluido un nuevo acuerdo.
Esta primera alternativa tiene una virtud muy importante: es factible de ser concretada. Es decir, el Tratado de Asunción se puede denunciar y cabe esperar se pueda negociar una nueva zona de libre comercio con el MERCOSUR. Pero nada garantiza que esta zona de libre comercio ofrezca las mismas ventajas que la vigente, por el contrario, cabe esperar condiciones sustantivamente peores en los bienes relevantes. Quizás la muestra no sea lo suficientemente grande, pero el Brexit sugiere que los bloques no tratan bien a los países que deciden abandonarlos. De hecho, ¿por qué deberían hacerlo? ¿Por qué el MERCOSUR permitiría que se perciba que un exmiembro está mejor fuera que dentro del MERCOSUR? Específicamente, ¿qué es lo que estaría en juego para Uruguay en la nueva negociación? Las exportaciones manufactureras, que tienen como mercados externos casi exclusivos a Argentina y/o Brasil. No es realista esperar que en un nuevo acuerdo de libre comercio se mantengan las condiciones que otorgan competitividad regional a nuestra industria: requisitos de origen que permiten exportar bienes con elevado contenido de insumos importados de extrazona, ingresados bajo el régimen de admisión temporaria. Entonces, esta alternativa es factible, pero tiene un alto riesgo, que seguramente se traduzca en altos costos. ¿Y los beneficios? Probablemente, menores que los esperados. Desafortunadamente, no es cierto que por nuestro reducido tamaño económico nuestras contrapartes vayan a estar bien dispuestas a abrirnos sus mercados en productos que les son sensibles, y que suelen coincidir con una parte relevante de nuestras exportaciones competitivas. En los productos sensibles se negocia kilo a kilo y los lobbies domésticos no hacen excepciones, menos aun cuando sus gobiernos no pueden mostrar ganancias comerciales relevantes en la negociación con Uruguay, debido a lo reducido del mercado uruguayo. Tenemos una experiencia ilustrativa. Más de una década y media de esfuerzos negociadores sistemáticos para incrementar la muy magra cuota de quesos en el mercado mexicano, sin resultados. En definitiva, este primer escenario es factible pero difícilmente sea deseable.
Un segundo escenario consiste en conseguir un “waiver” o permiso, o incluso una señal favorable, del MERCOSUR para negociar bilateralmente. Hay antecedentes, el más conocido, el que permitió a Uruguay negociar el TLC con México. Ha sido habitual que los miembros del MERCOSUR profundicen bilateralmente sus acuerdos con otros países de la región en el marco de ALADI, contando con la aprobación del resto del bloque cuando ha sido necesario. Pero esto no parece replicable más allá de las fronteras regionales y esa ha sido la posición tradicional del gobierno de Brasil, esto es, este tipo de habilitación no puede exceder el marco de la ALADI. Cabe la pregunta, ¿por qué los restantes miembros del MERCOSUR le darían a Uruguay el visto bueno para negociar bilateralmente? ¿Qué medidas podría tomar Uruguay en caso de no obtener el permiso que los pudiera incentivar a otorgarlo? A diferencia del anterior, este escenario no parece factible.
Un tercer escenario se puede denominar “pedir perdón en lugar de pedir permiso”, es decir, negociar bilateralmente sin considerar la posición del MERCOSUR y atenerse a las consecuencias. ¿Pero quién sería la contraparte dispuesta a negociar con Uruguay ante la posibilidad de que le pudiera generar algún conflicto político con otros miembros del MERCOSUR, léase, Brasil? En el pasado, varios países estuvieron interesados en negociar bilateralmente con Uruguay, pero sujeto a que Uruguay resolviera el tema en la interna del MERCOSUR. Es cierto, hubo una excepción, Estados Unidos en el 2006. ¿Podrían existir otras excepciones? ¿Lo sería por ejemplo China? ¿Justifica una negociación con Uruguay el potencial conflicto con los demás miembros del bloque al que Uruguay pertenece? ¿Negociar con un Uruguay no validado por el resto del MERCOSUR, no sería visto como una intromisión en cuestiones internas del bloque? ¿Los demás miembros del MERCOSUR aceptarían pacíficamente una negociación bilateral de Uruguay en esas condiciones? Esta alternativa podría estar disponible muy excepcionalmente, si es que en algún caso lo llega a estar, y conlleva la incertidumbre de los costos que pudiera generar en términos de represalias, formales e informales, en los ámbitos del MERCOSUR. En definitiva, este escenario es de factibilidad dudosa y restringida a algún caso extraordinario, con el riesgo asociado a los costos inciertos.
Por último, un cuarto escenario consiste en que en el MERCOSUR se acuerde una flexibilización general que permita a cualquiera de sus países miembros las negociaciones comerciales bilaterales con terceros. Similar al segundo escenario, pero extensivo a todos los Estados Parte. ¿Por qué podría llegarse a esta situación? Una condición necesaria es que Brasil modifique su estrategia de inserción comercial internacional, pase a priorizar los acuerdos comerciales preferenciales y prefiera negociar individualmente y no como MERCOSUR. Es claro que son muy escasas las posibilidades de los demás países del MERCOSUR de impedir que Brasil concrete un objetivo que pasa a ser prioritario en su inserción internacional. Entonces, en caso de ocurrir un verdadero interés de Brasil en negociaciones comerciales relevantes, los incentivos para los demás países miembros van en el sentido de negociar junto con Brasil en lugar de habilitar una flexibilización. No es una situación deseable la de Brasil dispuesto a negociar, siendo priorizado por las contrapartes relevantes por obvias razones, y abriendo su mercado sin participación alguna de los demás socios del MERCOSUR. En definitiva, este cuarto escenario, factible o no, es indeseable e innecesario.
El MERCOSUR no ha logrado concretar acuerdos comerciales significativos porque sus economías de mayor tamaño, específicamente, Brasil, no han tenido el interés en hacerlo. Si en el futuro el MERCOSUR acordara la flexibilidad para negociar bilateralmente con terceros, será porque Brasil tiene interés en participar en la más que madura tendencia global a la concreción de acuerdos comerciales preferenciales. Pero si esto es así, se habrá levantado la principal barrera a la concreción de acuerdos del MERCOSUR y ya no tendremos motivos para demandar la flexibilización, por el contrario, nos interesará la negociación conjunta, al menos con Brasil.
La inserción internacional del Uruguay en términos de acuerdos comerciales preferenciales es un problema complejo y no todos los problemas tienen solución.
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[*] Investigador de CINVE, Licenciado en Economía FCEA-UdelaR, Profesor Adjunto de Economía Internacional FCEA-UdelaR (correo electrónico: [email protected])
Entrada escrita para Blog SUMA de CINVE www.suma.org.uy.
