¿En qué consiste la nueva Institucionalidad fiscal en Uruguay?
Sobre la independencia de las instituciones fiscales
Silvia Rodríguez-Collazo (*)
Entre los analistas especializados existe un creciente consenso respecto a la importancia que tiene el diseño de las instituciones que sustentan la gestión de las políticas macroeconómicas. En el caso de la política fiscal los acuerdos acerca del papel de la institucionalidad son aún más amplios, en la medida en que se trata de una política clave a la hora de definir un marco de estabilidad y previsibilidad para el normal funcionamiento de la economía. Es por ello que el análisis de la nueva institucionalidad fiscal implementada en Uruguay merece una atención particular que propicie un debate informado y riguroso acerca del aporte que la nueva organización institucional implica para lograr una mejor gestión macroeconómica.
En 2020 se modificó por ley la regla fiscal y se establecieron restricciones cuantitativas a algunos agregados presupuestarios. Junto con esta regla fiscal se crean dos nuevas instituciones técnicas que hacen parte de la nueva institucionalidad fiscal, el Comité de Expertos y el Consejo Fiscal Asesor, ambas de carácter honorario.
Actualmente un conjunto relevante de países cuenta con este tipo de instituciones, genéricamente denominadas consejos fiscales (CCFF), que pueden operar como complemento de reglas con límites numéricos a ciertos agregados presupuestarios, por lo que existe amplia experiencia y antecedentes a nivel internacional, especialmente en países desarrollados miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). En Uruguay se han discutido algunos aspectos del diseño de las nuevas reglas numéricas, pero se ha analizado en menor medida el diseño de las instituciones creadas. En esta nota se revisa y se analiza el diseño de esta nueva institucionalidad en Uruguay a la luz de las recomendaciones de la OCDE para asegurar la independencia de la misma, elemento fundamental para cumplir la función de control de estos CCFF.
Instituciones vigilantes
Una de las funciones fundamentales de estos consejos es la de control. Aunque no necesariamente requieren de reglas que impongan límites numéricos a algunas variables fiscales, se complementan con ellas. Los resultados obtenidos a partir del funcionamiento exclusivo de las reglas fiscales y la necesidad dar cumplimiento a la sustentabilidad de las finanzas públicas, dio lugar a que un número creciente de países conformen estos CCFF.
Recientemente el FMI ha publicado (1) un relevamiento de las Reglas Fiscales y Consejos Fiscales para 105 países, e identifica 51 CCFF. En la mayoría de los casos estas instituciones fiscales independientes representan otro pilar dentro del marco institucional de reglas fiscales.
Estas reglas fiscales, así como los CCFF, presentan gran diversidad de formas institucionales. En lo que refiere a su dependencia funcional, algunos están adjuntos al Parlamento, otros desarrollan sus actividades en el marco de Oficinas de Presupuesto Parlamentario, o responden al Poder Ejecutivo. En todo caso, los CCFF creados recientemente toman la forma de entidades autónomas.
Se observan múltiples mandatos, pero en casi todas las modalidades la principal función es la de control. De acuerdo a este relevamiento y sin ser taxativos, los CCFF pueden revisar propuestas presupuestales anuales o de medio término, y evaluar la sustentabilidad de largo plazo de las finanzas públicas. En ciertos casos se les encomienda evaluaciones sobre el cumplimiento de los objetivos planteados previamente. A algunos CCFF se les solicita participar en la planificación presupuestal, preparando proyecciones macroeconómicas y/o participando en distintos niveles en la elaboración de los presupuestos, desde la revisión técnica de los supuestos usados para elaborarlos a mayores niveles de participación. Pero uno de los mandatos más extendidos es el de monitorear el cumplimiento de las reglas fiscales. En 2021, el 80% de los CCFF fueron encargados de monitorear la implementación y funcionamiento de las reglas fiscales.
Principios y recomendaciones para la independencia de las Instituciones Fiscales
La OCDE (2) ha elaborado una serie de recomendaciones y principios para que las Instituciones Fiscales puedan tener un carácter verdaderamente independiente. Estas recomendaciones se centran en nueve aspectos: Primeramente, se señala la necesidad de consensos nacionales (especialmente acuerdos con todo el espectro político) para que estos consejos puedan ser eficaces y duraderos.
Para asegurar la independencia no pueden ser instituciones partidarias, deberían estar dirigidas por personas con probada competencia técnica en finanzas públicas, y las designaciones de sus integrantes deben ser realizadas por un período pre establecido y en lo posible en forma independiente del ciclo electoral. Es deseable que se establezcan las condiciones de desvinculación de los miembros del consejo. La OCDE recomienda que los cargos de la dirección sean remunerados, preferiblemente de tiempo completo, y que el equipo de trabajo sea seleccionado mediante competencia abierta. En caso de que se cumplan funciones a tiempo parcial deben definirse con claridad en qué casos se está ante un conflicto de intereses con las otras actividades.
Se debe definir con claridad el mandato, preferiblemente en la legislación del país, así como los tipos de informes y análisis que se van a solicitar y plazos para la entrega de estos productos. Los CCFF deberían poder elaborar informes por iniciativa propia en tanto se realicen en el marco de su mandato. Deben contar con la autonomía necesaria para determinar un programa de trabajo consistente con sus funciones.
Los CCFF deben contar con los recursos necesarios para cumplir con el mandato que se les asigna, (pago de las retribuciones del personal y los miembros remunerados del consejo) y estas asignaciones deben ser públicas.
Se recomienda que se establezcan mecanismos de rendición de cuentas de los consejos al Parlamento, mediante informes y/o comparecencias para responder preguntas.
Para cumplir con las tareas encomendadas, el consejo debe contar con el acceso a toda la información relevante en tiempo y forma.
La transparencia en su trabajo refuerza la independencia y genera credibilidad ante el público. Es deseable que los informes y análisis sean públicos y se establezca la oportunidad de su publicación. La recomendación incluye la fijación de canales de comunicación, en especial con la prensa y la sociedad.
Finalmente se recomienda que los consejos desarrollen mecanismos de evaluación externa de su trabajo.
Nueva Institucionalidad Fiscal en Uruguay
En 2020 se aprueba la Ley N°19889 (LUC), que en su texto y en su reglamentación se detallan las características que tendrá la nueva Institucionalidad Fiscal en Uruguay. A grandes rasgos, a iniciativa del Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), se designa un Consejo Fiscal Asesor de carácter técnico, honorario, que debe ser independiente, a los efectos de asesorar al MEF en materia de política fiscal; y un Comité de Expertos cuya función principal es la de proveer los insumos para realizar los cálculos del balance estructural.Al Consejo Fiscal Asesor (CFA) se le asigna el cometido de velar que las estimaciones del Resultado Fiscal Estructural (RFE) se apoyen en bases académicas sólidas y objetivas. Para ello se le encomienda evaluar y monitorear el cálculo del RFE propuesto por el MEF, participar como observador en los procedimientos establecidos para el cálculo y estimación de factores determinantes como el PIB potencial y la brecha del producto. El CFA puede sugerir cambios en aspectos metodológicos y procedimentales para el cálculo del RFE así como brindar asesoramiento en materias de política fiscal que afecten este Resultado y la sostenibilidad fiscal, esto último, a solicitud del MEF. Puede sugerir mecanismos de corrección en caso de presentarse desvíos de las metas definidas sólo a solicitud del MEF.Y, finalmente, se le brinda la potestad de proponer los nombres de los integrantes del Comité de Expertos.De acuerdo a la ley el CFA deberá estar integrado por tres miembros, expertos de reconocido prestigio en la materia, los que serán designados por resolución del Poder Ejecutivo, en acuerdo con el MEF. Se prevé que los integrantes duren cuatro años en sus cargos, con renovaciones escalonadas y puedan ser reelectos. En la reglamentación de la ley se detallan las causales de cese de los miembros del CFA, así como las incompatibilidades, prohibiciones y las pautas de funcionamiento. No se establece con claridad los recursos financieros que se asignan (más allá de los consejeros, que son honorarios), sólo se indica que el MEF facilitará los medios materiales para su funcionamiento.El segundo componente de esta institucionalidad fiscal lo constituye el Comité de Expertos (CE), un comité de carácter técnico y consultivo que se relacionará exclusivamente con el MEF. Su cometido es proveer las proyecciones de los componentes del cálculo del PIB potencial al MEF, que es luego utilizado para los cálculos y proyecciones del RFE. El CE deberá estar integrado por entre siete y quince expertos y/o representantes de instituciones de reconocido prestigio, con la necesaria capacidad técnica para cumplir con el objetivo encomendado. Los miembros de este CE se mantendrán en sus funciones hasta que el Poder Ejecutivo disponga su reemplazo o presenten renuncia. La primera conformación del CE se hizo a propuesta del MEF y el Poder Ejecutivo realizó la designación. En la reglamentación se establece una lista de incompatibilidades con la función y requisitos para poder integrar el Comité. Se estipula que el MEF envíe a los miembros del Comité un detalle de las variables a estimar y cada institución deberá completar una planilla que incluyan sus proyecciones para los siguientes diez años. Está previsto que esta actividad se desarrolle como mínimo una vez al año, en oportunidad del envío al Poder Legislativo del proyecto de ley de Rendición de Cuentas o del proyecto de ley de Presupuesto Nacional, para habilitar que estas instancias presupuestales incorporen los cálculos de RFE y otros insumos para las reglas fiscales, pero el MEF puede solicitar actualizaciones de las estimaciones en otras oportunidades.
Nuestra institucionalidad a la luz de los principios de independencia
Que estos consejos fiscales sean independientes en el sentido que la OCDE define, es fundamental para el cumplimiento de su función de control, de lo contrario el desempeño de su tarea podría sesgarse hacia la convalidación de desajustes en la política fiscal.En el diseño uruguayo se conforman dos Comisiones, ambas dependientes en su nombramiento del Poder Ejecutivo y no está previsto dentro de sus funciones que informen o rindan cuentas al Parlamento. Tanto la CFA y el CE funcionan vinculándose con el Ministerio de Economía, pero no están adscriptas al MEF.Dado que la creación de esta nueva institucionalidad es parte de una ley de características especiales, ello no permitió que esta nueva institucionalidad contara con consensos nacionales, lo que a futuro podría implicar un riesgo para su continuidad.En lo que refiere a la autonomía de la CFA, se prevé que se pronuncien en forma colegiada mediante informes vinculados a las metodologías utilizadas para el RFE, y sólo en estos temas cuentan con iniciativa propia. El CE exclusivamente brinda la información solicitada por el MEF.No está prevista una asignación de recursos específica, el Consejo y el Comité tienen carácter honorario, aunque se dispone para el CFA que el MEF le brinde ciertos recursos para su desempeño, aunque no se especifica con claridad los recursos asignados. Que los integrantes de los Consejos Asesores no reciban remuneración por su asesoramiento es una experiencia que se puede encontrar en otros países (3), donde también se conforman Consejos Asesores integrados por economistas con reputación en el mundo académico, que brindan su asesoramiento de forma gratuita. En una amplia mayoría, incluso en esos casos, se cuenta además con Instituciones Fiscales independientes con características diferentes a la propuesta en nuestra normativa, que cuentan con financiamiento específico.La escasez de procesos competitivos en la selección de los integrantes de los CCFF es un rasgo que Uruguay comparte con muchos otros países. El criterio de integración en nuestro país se ha guiado fundamentalmente por los antecedentes, reputación y calificación de los integrantes seleccionados. Estas valoraciones se aplicaron también para la elección de las instituciones que conforman el CE. Pero la renovación de las integraciones probablemente requieran de mecanismos que vayan más allá de personas o instituciones concretas de forma de asegurar la independencia de acción de esas CCFF y la transparencia en las nominaciones.Aunque en el caso de la CE se establecen con claridad las ocasiones y los plazos para la elaboración y entrega de los productos, el acceso a la información por parte de sus integrantes es un aspecto a pulir en el futuro. El primer informe del CFA (4) recoge esta dificultad y propone al MEF la publicación y disponibilidad de base de datos de las variables necesarias para los cálculos solicitados a los expertos, la que debería ser entregada junto a la planilla a completar.En lo que refiere a la transparencia y comunicación, no hay páginas web específicas ni del CE ni del CFA. En la página del MEF se ha creado un espacio donde se hacen públicas las actas del CE y del CFA, así como los comunicados emitidos por el CFA. La información que proviene de los CE es limitada y no está previsto un espacio donde se detalle cómo se obtienen los resultados que se presentan al MEF (5), quizás estos aspectos que fortalecerían la transparencia se podrán desarrollar a futuro, aunque no esté previsto en la normativa. Una adecuada comunicación brinda transparencia y da credibilidad a los resultados, evitando que los mismos provengan de una “caja negra”.No están establecidos ni previstos mecanismos de evaluación externa de los productos que elaboran los integrantes del Comité de Expertos, o del Consejo Fiscal Asesor. Aunque no es una práctica generalizada aun, cada vez más países se pliegan a este principio.El diseño institucional que se ha adoptado en Uruguay, sin duda, intentó contemplar algunas de las recomendaciones realizadas por la OCDE y ajustarse a las prácticas internacionales. El análisis expuesto en esta nota alerta, no obstante, acerca de múltiples aspectos que podrían y deberían ser mejorados, si es que se pretende consolidar una institucionalidad fiscal que asegure la estabilidad y la previsibilidad del marco general en que se desenvuelven las políticas macroeconómicas. Existe aún camino a recorrer para fortalecer la independencia de las instancias técnicas consultivas y para asegurar la necesaria transparencia que se requiere en la definición de las metodologías aplicadas y en el manejo de los datos. Estas dimensiones resultan fundamentales si es que se aspira a que las nuevas instituciones contribuyan a dar cumplimiento cabal de la función primordial de control que ellas deben cumplir.
Referencias
(1) Davoodi, H.; Elger,P.; García-Macia,D.; Fotiou,A.;Han,X.; Lagerborg,A.; Lam,W.; Medas,P. (2022) “Fiscal Rules and Fiscal Councils. Recent trends and performance during the COVID-19 pandemic”. Interantional Monetary Found, Working Papers, WP/22/11. https://www.imf.org/-/media/Files/Publications/WP/2022/English/wpiea2022011-print-pdf.ashx
(2) OECD (2014) “Recommendation of the Council on Principles for Independent Fiscal Institutions” February 2014. https://www.oecd.org/gov/budgeting/OECD-Recommendation-on-Principles-for-Independent-Fiscal-Institutions.pdf
(3) Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) (2021) “Las instituciones fiscales independientes en la Unión Europea”. Documento Técnico 1/2021. https://www.airef.es/wp-content/uploads/2021/03/Documento-tecnico.-Las-Instituciones-Fiscales-Independientes-en-la-Union-Europea.pdf
(4) Consejo Fiscal Asesor (2022) “ Informe sobre el cálculo del Resultado Fiscal Estructural al cierre de 2021”. 21 de febrero de 2022. https://www.gub.uy/ministerio-economia-finanzas/sites/ministerio-economia-finanzas/files/2022-02/Consejo%20Fiscal%20Asesor_%20Informe%20sobre%20el%20C%C3%A1lculo%20del%20Resultado%20Fiscal%20Estructural%20al%20cierre%20de%202021.pdf
(5) Comité de Expertos (2022) Acta N°1 https://www.gub.uy/ministerio-economia-finanzas/sites/ministerio-economia-finanzas/files/2022-02/Acta%20N%C2%BA1%20-%20Comit%C3%A9%20de%20Expertos%201.pdf
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(*) Investigadora asociada del Centro de Investigaciones Económicas (CINVE), Investigadora del Instituto de Estadística (IESTA) de la Facultad de Ciencias Económicas y Administración. Universidad de la República, Uruguay. (Twitter: @SilviarCollazo, correo: [email protected])
Entrada escrita para el Blog SUMA de CINVE www.suma.org.uy.
