El Gobierno de la Empresas Públicas en Uruguay: Hacia una Gestión Eficiente del Patrimonio Público[1]
El debate acerca de la situación actual de las empresas públicas en nuestro país se encuentra dominado por acontecimientos, algunos de ellos, por cierto, lamentables, que muchas veces impiden evaluar con rigor, y de manera comprehensiva, el conjunto de factores que explican por qué han proliferado determinadas conductas cuestionables que, por buenas razones, provocan severos cuestionamientos y críticas desde el punto de vista político y ético.
Es frecuente que el proceso de formación de opinión acerca de estos temas no permite apreciar que una buena parte de los problemas y patologías que despiertan la razonable crítica ciudadana se encuentran en la base misma del diseño institucional que nuestro ordenamiento jurídico le ha dado al gobierno corporativo y a los mecanismos de control de los entes industriales y comerciales del Estado en Uruguay.
Aunque no suele formar parte del análisis corriente, la eficacia con la que las empresas públicas cumplen con los cometidos asignados por la constitución y la ley, así como la eficiencia con que sus gestores administran el patrimonio que la sociedad ha depositado en sus manos, tiene directa relación con temas que la teoría económica suele manejar para entender el éxito o el fracaso de las formas de gobierno corporativo en este tipo de organizaciones.
En concreto, en la estructura institucional de las empresas públicas uruguayas conviven diversos problemas relacionados con lo que en economía se conoce como vínculos entre principal y agente. De hecho, en el actual diseño institucional de las empresas públicas coexisten diversos actores: los accionistas (la ciudadanía), sus representantes (electos por voto popular), las autoridades designadas por los representantes (directores) y los administradores de las empresas. Los incentivos de cada uno de estos actores y los mecanismos de control definen, en buena medida, el modo de funcionamiento de estas organizaciones y el nivel de eficiencia con que prestan los servicios a sus clientes.
Los servicios del denominado dominio industrial y comercial del Estado, que en algunos casos son prestados por empresas públicas con carácter monopólico, constituyen un componente clave del funcionamiento de la economía y tienen un alto impacto sobre el comportamiento de las finanzas públicas y la competitividad del país.
Desde el mismo proceso en que fueron creadas, las empresas públicas han dado lugar a encuentros y desencuentros de opinión entre los ciudadanos y han enfrentado desde posiciones diferentes a los principales partidos políticos de nuestro país. No hay que perder de vista que los debates políticos que condujeron al nacimiento de algunas de las empresas públicas estuvieron jalonados por desencuentros importantes entre promotores y detractores de la creación de estas empresas. Es bien conocida la opinión expresada en debates parlamentarios por el diputado socialista Emilio Frugoni, quien advertía que este tipo de proyectos podía derivar hacia la utilización política partidista de las empresas públicas.
A pesar que, desde su creación e incorporación al texto constitucional, sus promotores trataron de “poner a resguardo” a las empresas públicas de la injerencia política, desde tiempos muy tempranos los partidos políticos uruguayos se han apropiado de las mismas, reduciendo en muchos casos a una mínima expresión la voluntad originaria de que estas entidades quedaran a resguardo del juego político tradicional.
De hecho, a partir de octubre de 1931 en un acuerdo entre Batllistas y Blancos independientes, al que el Dr. Luis Alberto de Herrera denominó “pacto del chinchulín”, se estableció que la integración de los entes autónomos se realizaría de forma proporcional según la representación de cada uno de los partidos en el Consejo Nacional de Administración. El «pacto del chinchulín» puede considerarse como un hito fundamental en el devenir futuro de las empresas públicas y una herramienta fundamental para el avance del clientelismo político en la gestión de las empresas públicas.
Desde entonces, la distribución del poder en los Directorios de los entes del dominio industrial y comercial del Estado ha seguido las reglas de las mayorías políticas surgidas de las elecciones nacionales. Las empresas públicas han sido utilizadas con fines de construcción de poder y han servido en múltiples oportunidades como trampolín de lanzamiento de carreras políticas. En muchas ocasiones la integración de los Directorios de muchas de las empresas públicas ha sido una suerte de “premio consuelo” para políticos que no tuvieron éxito en sus candidaturas a cargos legislativos nacionales o cargos ejecutivos a nivel departamental.
En este contexto, es poco probable que los resultados de la gestión empresarial puedan alinearse con alguna versión razonable del interés general y es menos probable, aun, que la eficiencia estuviera en la lista de prioridades de los administradores políticos de estas empresas.
Alguien podría argumentar que no todas las jerarquías políticas designadas para conducir las empresas públicas actuaron de la misma manera y que existen ejemplos a lo largo de la historia de instancias, incluso de épocas, en que algunas de las empresas públicas tuvieron conducciones acordes con las ideas precursoras de quienes promovieron su creación. Si bien esto es cierto, el estado en que se encuentra actualmente alguna de estas empresas indica que, a largo plazo, las ideas fundacionales han ido, cuando menos, perdiendo fuerza y que se impone un cambio de rumbo.
Está claro, por otra parte, que los uruguayos han saldado en repetidas circunstancias el debate sobre la existencia de estas empresas como parte del dominio público. Las mayorías ciudadanas han sido claras y contundentes en múltiples ocasiones: las principales empresas públicas deben seguir siendo de propiedad del Estado. Esto se encuentra laudado y es altamente probable que, ni siquiera las malas o pésimas gestiones de algunas de estas empresas, vayan a cambiar la posición mayoritaria de los uruguayos.
La cuestión que surge naturalmente para alimentar el debate actual sobre las empresas públicas es si la indiscutible propiedad estatal de las mismas es incompatible con una gestión empresarial profesional y eficiente del patrimonio que la sociedad ha construido en estas organizaciones. Es dable esperar que, en principio, la opinión ciudadana mayoritaria sea que la eficiencia en la gestión económica y financiera y el carácter público de su propiedad puedan y deban ser compatibles. El caso es que para que exista un alineamiento entre eficiencia y propiedad pública es preciso revisar el esquema de gobierno corporativo de las empresas públicas y redefinir el relacionamiento entre las mayorías políticas electas democráticamente y una gestión de estas entidades empresariales.
El esquema de gobierno y las formas de gestión de las empresas públicas merece ser revisado, sobre todo si es que se pretende alinear la conducción de las mismas con el interés general y con el cuidado que merece la administración de este importante componente del patrimonio público.
El esquema de gobernabilidad de las empresas públicas presenta falencias y confusiones importantes.
Desde el punto de vista de su diseño institucional, los Directorios de las empresas públicas están pensados para ser la expresión del “accionista”. El requisito constitucional de aprobación de las venias parlamentarias refleja la intención de que los Directores de las empresas públicas sean representantes de los accionistas (en definitiva el “pueblo uruguayo”). Sin embargo, la legislación que establecen las atribuciones de los Directorios confiere potestades que abarcan aspectos que van más allá, haciendo que los directores políticos se conviertan en administradores, como si formaran parte de los cuadros gerenciales.
La eliminación de la Gerencia General del organigrama de ANCAP, que ocurrió hace una década atrás, es un claro ejemplo de la forma en que los Directorios pasan de ser representantes de los accionistas a gestores de las operaciones regulares de las empresas. Si se elimina la Gerencia General de una empresa, ¿quién asume las funciones del Gerente General? La respuesta es inequívoca, el Directorio. A nadie se le podría ocurrir que el resto de las gerencias de la empresa podrían asumir una suerte de Gerencia General Colectiva. Si así fuera, estaríamos ante una innovación histórica en los esquemas de gestión empresarial.
La revisión del esquema de gobierno de las empresas públicas debería estar orientada, en primer lugar, a que el Directorio viera reducida de manera considerable su influencia en la gestión cotidiana y que asumiera las decisiones estratégicas que deben guiar a la administración de la empresa.
En segundo lugar, no hay ninguna razón de peso para que los principales cuadros gerenciales de las empresas públicas sean exclusivamente “funcionarios de carrera”. Este concepto es propio de la Administración pública y no de la gestión empresarial. La Gerencia General y el resto de los cuadros gerenciales debe ser ejercida por personal capacitado que, además de acreditar las necesarias competencia para conducir empresas de la dimensión que tienen las empresas públicas en Uruguay, tienen que contar con un mandato expreso del Directorio en lo que refiere a la estrategia empresarial y debe disponer de las herramientas necesarias y suficientes para realizar la labor que se le ha encomendado. En definitiva, el nivel gerencial de las empresas públicas tiene que estar regida por una suerte de “contrato” en que se establezcan los compromisos asumidos por los “gestores”, los rendimientos que el accionista espera recibir por el patrimonio administrado y los lineamientos estratégicos que orientarán los planes de corto, medio y largo plazo. Así funcionan las empresas en todas partes del mundo y así debería ser con las empresas públicas uruguayas si es que aspiramos a que sean administradas de manera profesional y eficiente, acorde a una expresión clara del interés general. Si el accionista es el pueblo uruguayo, sus intereses tienen que estar evidenciados en el mandato que se otorga a los administradores.
En el marco constitucional uruguayo no es imposible redefinir el esquema de gobernabilidad de las empresas para avanzar en el sentido propuesto. Lo que se requiere no es nada más ni nada menos que un acuerdo político firme al respecto que permita realizar los ajustes legales que sean necesarios para constituir un nuevo modelo de gestión.
Los integrantes de los Directorios pueden y deben seguir siendo designados a través del procedimiento establecido en la Constitución de la República. Nada impide, no obstante que el proceso de designación de los Directores esté guiado por reglas y criterios que prioricen la idoneidad técnica y profesional, frente a la “confianza política”.
Podría avanzarse, incluso, en la designación de un “único” Directorio que ejerza como representante del accionista en la totalidad, o en un subconjunto, de empresas públicas.
La idea de que “las empresas públicas son más que empresas” y que el mandato que ellas tienen hace que deban regirse por criterios más amplios que la mera rentabilidad empresarial es frecuentemente invocada como un obstáculo para la implementación de cambios en los esquemas de gobernabilidad como los sugeridos. Esta idea rememora aquella frase de un ex – Presidente del BID que sentenció que “el BID es mucho más que un banco”. Claro que esto no obsta que el BID se comporta de acuerdo a prácticas empresariales y criterios de gestión que no lo alejan de manera sustantiva del funcionamiento de una empresa financiera normal (en este caso, un banco de desarrollo regional).
Si se pretende que las empresas públicas reciban un mandato más amplio de parte del accionista hay que establecer claramente tres dimensiones fundamentales. La primera es la tasa de rentabilidad a medio y largo plazo que el accionista aspira a obtener como resultado de una administración profesional y prudente del patrimonio administrado. En principio, no parece haber razones de peso para que la tasa de rendimiento sobre el capital sea diferente entre las diferentes empresas públicas, aunque no resulta insensato pensar en rendimientos diferentes según el sector al que pertenecen y el régimen de competencia en el que actúan. La segunda es que como toda empresa de porte -y todas las empresas públicas uruguayas lo son- los gestores deben realizar acciones de responsabilidad social empresarial. La tercera es que, si el Poder Ejecutivo (o el Parlamento) a través de los representantes de los accionistas (el Directorio) le encomiendan acciones cuya rentabilidad económica y financiera es cuestionable, se deben aportar los recursos necesarios para cubrir los costos netos derivados de estas acciones. No tiene sentido que los gestores de las empresas del dominio comercial e industrial del Estado se dispongan a hacer por su propia voluntad acciones de política social o que emprendan proyectos en el área de especialidad de la empresa que no se encuentren debidamente justificados desde el punto de vista estrictamente empresarial. Si se les “piden” acciones con motivaciones ajenas a las establecidas en los compromisos asumidos por la conducción gerencial, el mandante debería hacerse cargo de los costos correspondientes.
En definitiva, el diseño de un nuevo esquema de gobernabilidad de las empresas públicas debería estar orientado a asegurar que se comporten como entes empresariales (autónomos) que rinden cuentas a los representantes de los accionistas y que se guían por planes aprobados por sus “mandantes”.
En este marco, todas las restricciones impuestas sobre el manejo económico y financiero, incluidas las referidas al manejo de los precios de venta, las decisiones de inversión, los contratos con proveedores y la gestión del endeudamiento, deben quedar en manos de los responsables de la administración de las empresas.
La redefinición del esquema de gobierno corporativo debería permitir que el tratamiento de las empresas públicas en la contabilidad consolidada del sector público, esté determinado por los estados de situación y resultados de las empresas y no a partir del resultado primario como ocurre en la actualidad, incluyendo, por supuesto, el resultado consolidado de la totalidad de las sociedades (satélites) que dependen directamente de cada una de las empresas.
Las reglas para la fijación de los precios de venta al público y los criterios utilizados para definir el modo de financiamiento de la empresa tienen que estar establecidos en los acuerdos de gestión. En el esquema de gobernabilidad no deberían preverse otras restricciones provenientes del Estado que las que se derivan de pautas que debería establecer los organismos de regulación a los que se encuentran sometidas las actividades que realizan las empresas públicas. En aras de ese objetivo, y paralelamente, dichos organismos deben fortalecerse significativamente.
[1] Esta entrada del Blog SUMA surge de discusiones entre contribuyentes del mismo, disparadas por el artículo de Guillermo Tolosa que se publicó el martes 24 de abril en Blog SUMA bajo el título “No Más Cajitas de Sorpresas”.
