El Calentamiento Global y la Solución que Nunca Llega
Por: Martín Pereyra*
El calentamiento global es uno de los desafíos actuales más relevantes que enfrenta la humanidad. Así se desprende de la lectura del reporte especial presentado en octubre pasado por el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC, en inglés). En dicho informe se advierte acerca de los efectos estimados asociados a un calentamiento de 1,5 grados Celsius por sobre los niveles de temperatura pre-industriales.
De acuerdo a este estudio, la emisión de gases de efecto invernadero (GEI) atribuibles a la actividad humana a partir de 1850 ha provocado a la fecha un aumento de la temperatura del planeta de alrededor de un grado Celsius. Si la tasa de emisión de GEI se mantiene, el calentamiento global puede alcanzar el mojón de 1,5 grados Celsius extra entre 2030 y 2052. En esas circunstancias podemos esperar con un alto nivel de confianza aumentos en el nivel de los mares, la desaparición total o parcial de ecosistemas claves para el desarrollo de la vida animal, y cambios drásticos en los fenómenos climáticos entre otros muchos efectos negativos para el bienestar de la vida (animal y humana) en nuestro planeta.
El calentamiento global, y su principal consecuencia: el cambio climático, es además un fenómeno por demás desigual. Las emisiones de GEI responsables del mismo están concentradas en pocos países, con China (23%) y EEUU (12%) a la cabeza. Sin embargo, sus consecuencias negativas afectan a todo el planeta, e incluso proporcionalmente más a quienes tienen menores recursos. Estas consideraciones determinan el carácter urgente de una solución a este desafío.
Es evidente que la resolución de este problema implica un compromiso firme para la inmediata y creciente reducción de emisiones de GEI a nivel internacional, idealmente con carácter vinculante para los Estados participantes. Sin embargo, la comunidad internacional está lejos de lograr un acuerdo con esas características.
Dado este escenario, los países se ven obligados a no esperar más por una solución a nivel global, debiendo implementar medidas de adaptación y mitigación del cambio climático a nivel nacional o regional. En particular, los países cuyas ventajas comparativas están determinadas por el stock y la calidad de sus recursos naturales renovables, tienen un incentivo particular a proteger la base de su inserción internacional. Estos países, entre los que se encuentra Uruguay, deberían a implementar herramientas eficaces en el fomento de la protección y de un uso responsable de sus recursos naturales que logren incorporar la real dimensión de este problema en su estructura productiva.
En un primer momento, los instrumentos de política económica utilizados para la protección del medio ambiente en general, y con el fin de reducir los efectos negativos del cambio climático, en particular, se apoyaron en esquemas de regulación directa, a cargo de instituciones creadas con ese fin. Sin embargo, a la luz de la ineficacia de estos instrumentos, se introdujeron paulatinamente nuevas herramientas tendientes a que los emisores de GEI internalicen los efectos adversos de sus actividades productivas.
Este objetivo se logró en mayor o menor medida a través de la creación de mercados de permisos de contaminación o mediante la imposición de impuestos sobre las toneladas de dióxido de carbono (o CO2 equivalente) emitidas a la atmósfera. A pesar de que la eficiencia y eficacia relativa de estas medidas todavía es fuente de debate, la evidencia parece indicar que el impuesto al carbono presenta mejores resultados en términos de reducción de emisiones y de incentivos a la adopción de tecnologías limpias.
En la década de los 90, varios países miembros de la actual Unión Europea implementaron impuestos al carbono en el contexto de una reforma integral de sus sistemas tributarios con fines medioambientales. Las denominadas reformas fiscales “verdes” constituyeron modificaciones sustantivas del esquema tributario de estos países en beneficio del respeto intergeneracional al medio ambiente.
Lecciones para Uruguay
Uruguay debería incorporar el objetivo medioambiental como un pilar más de su política fiscal, de manera de consolidar su esfuerzo por la protección y el fomento del uso sustentable de sus recursos naturales, resumidos en las medidas de mitigación y adaptación reportadas en su primera INDC. Con ese fin, se debería promover una discusión informada de los costos y beneficios de una reforma fiscal verde. Como se puede advertir, esto no es tarea fácil, ya que varios aspectos de la reforma pueden impedir su concreción. A continuación, se presentan algunas consideraciones al respecto.
Las reformas de los sistemas tributarios son procesos unilaterales, razón por la cual ciertas empresas pueden relocalizar sus procesos productivos en países o regiones sin impuestos a las emisiones de GEI (un proceso conocido como la “fuga de carbono”). Por supuesto que una reforma coordinada de los sistemas tributarios de los países de la región con los mismos objetivos puede mitigar este efecto.
Los países pioneros en las reformas fiscales verdes entendieron que debían respetar el principio de la neutralidad de la recaudación. Con ese fin, en una primera ola de reformas estos países aumentaron la recaudación creando nuevos impuestos sobre la energía y las emisiones de dióxido de carbono, a la vez que redujeron impuestos a la renta y costos laborales.
Cualquier intento de reforma tributaria debe tener en cuenta la incorporación de medidas compensatorias tendientes a mitigar tanto el efecto regresivo en la distribución del ingreso de la imposición de impuestos a determinados bienes o servicios como el impacto negativo en la capacidad de competencia de industrias claves para la economía del país.
En definitiva, la incorporación de objetivos de protección y uso sustentable de los recursos naturales en una agenda de reforma fiscal requiere tener en cuenta relevantes aspectos de economía política. La neutralidad de la reforma y la inclusión de medidas compensatorias parecen elementos claves para lograr evitar las trabas que necesariamente surgirán de varios sectores. Adicionalmente, el fomento de la investigación aplicada a nuestra realidad y la discusión informada de los beneficios de la mitigación y adaptación al cambio climático son ingredientes fundamentales para lograr el consenso necesario tendiente a incorporar el eje de cuidado de los recursos naturales en la política fiscal.
*Martin Pereyra es investigador del Centro de Investigaciones Económicas (CINVE) y Profesor de la Universidad ORT Uruguay. Doctor en Economía por Universidad de Missouri Columbia (Estados Unidos). [email protected]
