Desarrollo Departamental e Inequidades Territoriales en Uruguay
Por Bibiana Lanzilotta*
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Puede sonar pueril argumentar sobre la importancia de medir el nivel de desarrollo departamental. Como se dice popularmente, lo que no se mide no se conoce, no se puede mejorar, ni controlar. Por ende, la política pública no puede tomar acciones sobre bases cuantitativas sólidas, objetivas, medibles.
En ese sentido, los indicadores regionales de desarrollo constituyen una herramienta útil para la evaluación y definición de las políticas públicas territoriales y para el monitoreo de políticas tendientes a mejorar las condiciones de desarrollo de los departamentos. Pero si bien hay diversos intentos de medir el desarrollo regional, hasta el momento, Uruguay no cuenta con indicadores multidimensionales de construcción y publicación periódica.
Recientemente, sobre la base de una investigación financiada por ANII-OPP, CINVE construyó un nuevo indicador de desarrollo departamental (IDD) para los años 2007 a 2015, que permite conocer los niveles de desigualdad y convergencia regional en Uruguay. El IDD entiende al desarrollo departamental como un proceso que encierra múltiples dimensiones y trasciende el ámbito meramente económico, diferenciándose de la mera medición del producto regional. Comprende no solo la modernización de la estructura económica y la satisfacción de las necesidades materiales, sino también cuestiones como la seguridad, las instituciones, la inclusión y la educación. Más específicamente, el IDD se compone de las siguientes dimensiones: (1) Seguridad ciudadana y sistema de derecho; (2) Sociedad incluyente, preparada y sana; (3) Mercados de factores eficientes y dinámicos e (4) Infraestructura física y tecnológica.
¿Qué indica el IDD? Veamos los resultados. En los siguientes gráficos pueden observarse la evolución y el mapa de ranking de los IDD (es decir, la posición que ocupa cada departamento) entre 2007 y 2015. En color rojo, los peores posicionados y en verde, los mejores.
De su observación destacan dos elementos. El primero, que todos los departamentos mejoran su IDD, lo cual configura una muy buena noticia. Lo mismo ocurre en todas las dimensiones, excepto en la primera, Seguridad ciudadana y sistema de derecho, cuya tendencia es negativa. El segundo elemento es la relativamente alta variabilidad en la posición en el ranking de cada departamento a lo largo del período. Igualmente, hay algunas regularidades que vale la pena señalar.
Colonia ha liderado el IDD entre 2007 y 2014; en 2015 Montevideo, que lo secunda en el ranking en casi todo el período, lo supera. La dinámica de las posiciones relativas muestra dos casos paradigmáticos de empeoramiento, los departamentos de Rocha y Salto que experimentan un descenso de seis posiciones y pasan en 2015 a ocupar los puestos trece y quince, respectivamente. Por otro lado, el departamento con la mejora más significativa en el ranking fue Río Negro, que escaló diez puestos y pasó a ocupar el tercer lugar en 2015.
Las causas de los ascensos y descensos en el ranking se pueden encontrar en los movimientos de cada dimensión, es decir, de los factores que explican el desarrollo. Por ejemplo, la evolución ascendente de Río Negro se debió a la mejora de la dimensión 3, asociada al aumento de las capacidades de producción de la industria celulósica. Por su parte, Colonia evidencia fortalezas en todas las dimensiones, y ello hace que se mantenga en el primer lugar del ranking durante buena parte del período. En tanto, Montevideo compensa el mal desempeño en la dimensión de Seguridad ciudadana con un elevado nivel en las otras tres dimensiones. Así sucesivamente, se pueden hallar las razones de los niveles relativos y de la evolución de cada IDD.
3 grandes regiones, 3 niveles de desarrollo. Una rápida observación del gráfico anterior, podría sugerir la existencia de un proceso de convergencia global entre los departamentos. Sin embargo, un análisis más profundo indica algo diferente.
Mediante la aplicación de un método novedoso fue posible contrastar procesos de convergencia general y también por grupos de departamentos. Como conclusión, se descartó la presunción de convergencia global entre todos los departamentos. No todos transitan hacia un mismo estado estacionario en materia de desarrollo, sino hacia estados diferentes al que convergen en 3 grandes regiones, con dinámicas específicas.
La primera región, formada por sólo cuatro departamentos, Colonia, Lavalleja, Montevideo y Soriano, agrupa los que en promedio muestran mejor desempeño en materia de desarrollo y mayor velocidad de convergencia. La segunda región, más numerosa, está formada por 10 departamentos de desarrollo medio: Canelones, Durazno, Flores, Florida, Maldonado, Paysandú, Rocha, Río Negro, San José y Treinta y Tres. La tercera región se conforma por 5 departamentos norteños, que muestran la peor performance en término de desarrollo: Artigas, Cerro Largo, Rivera, Salto y Tacuarembó.
Entre estos tres “clubes”, no se halló indicios de convergencia alguna entre ellos, al menos hasta 2015.
En suma, este nuevo indicador revela algunas tendencias en materia de desarrollo departamental y reconoce las zonas más y menos rezagadas del país. Es, potencialmente, un instrumento útil para las políticas públicas orientadas a cerrar las brechas de desigualdad territorial en Uruguay, en tanto permite distinguir los factores a mejorar por cada departamento. Será fundamental su seguimiento y actualización para que efectivamente cumpla con este propósito.
*Investigadora de CINVE y de la FCEA, UdelaR. Doctora en Economía por la Universidad de la República.
