Coronavirus y las vulnerabilidades de la Red de Protección Social en Uruguay
Federico Caporale (*), Matilde Pereira (**) , Gonzalo Zunino (***)
Desde el Observatorio de Seguridad Social de Cinve hemos destacado en reiteradas ocasiones que Uruguay presenta una cobertura del sistema de protección social comparativamente alta en América Latina. A pesar de esto, la llegada del COVID-19 y la necesidad de adoptar medidas de distanciamiento social han mostrado que existen grupos relevantes de personas que se encuentran vulnerables ante el avance de la pandemia. En esta nota, se identifican tres grupos de individuos que es necesario atender con herramientas de política particulares, ya que las herramientas habituales no los alcanzarían o lo harían con limitaciones importantes.
Antes de identificar los grupos vulnerables, conviene detenerse a analizar la naturaleza del shock que estamos enfrentando. Si bien la llegada del coronavirus ya generó, y seguirá generando, efectos macroeconómicos de significación que pueden perdurar en el tiempo -caída de los niveles de actividad, depreciación de las monedas de los países emergentes, encarecimiento del endeudamiento, disminución de flujos comerciales a nivel internacional, etc.-, actualmente, los mayores efectos económicos derivados del avance de la pandemia surgen como consecuencia de las medidas sanitarias de distanciamiento social.
La evidencia internacional disponible muestra que el distanciamiento social es, desde el punto de vista sanitario, una medida eficaz para contener la propagación del virus en la población y para evitar el colapso de los sistemas de salud. Al mismo tiempo, sin embargo, la estrategia de aislamiento y distanciamiento social repercute como un importante shock de oferta para la economía, en la medida en que se dificulta, enormemente, la producción y la distribución de ciertos bienes y servicios. La importante red de conectividad que existe en las economías actuales, y muy particularmente en Uruguay, permite que muchas de las tareas habituales que realizan los trabajadores puedan continuar desarrollándose con relativa normalidad. Sin embargo, hay muchas otras tareas que se tornan imposibles de realizar en este contexto de distanciamiento social.
Es evidente que los sectores y trabajadores más afectados en Uruguay por las medidas adoptadas son aquellos que tienen menor capacidad de mantener su actividad laboral en un contexto restrictivo en materia de movilidad como el que se instala en una situación de distanciamiento. Para aproximar la importancia cuantitativa de este efecto, puede recurrirse a la información de O*NET[1] sobre las actividades económicas y el contexto laboral de las diferentes ocupaciones identificadas en la Encuesta Continua de Hogares elaborada por el INE y proceder a construir un índice de posibilidades de trabajo a distancia (IPTD).
El índice construido promedia los puntajes de O*NET en un conjunto de ítems seleccionados[2], tomando valores entre 1 y 5, donde el valor 1 indicaría la imposibilidad total de desarrollar el trabajo a distancia y el valor 5 indicaría la inexistencia de limitaciones. Forzando un poco la interpretación, se podría pensar que todas aquellas ocupaciones cuyo índice toma valores inferiores a 3 (valor medio del índice) tienen limitaciones serias para desarrollar al menos el 50% de las actividades habituales de la ocupación y, por ende, serían claramente afectadas por las medidas sanitarias adoptadas.
La Figura 1 muestra la distribución de los trabajadores formales e informales del Uruguay según sus respectivos índices IPTD. A partir del análisis de esta información, puede apreciarse que en Uruguay la mayor parte de las ocupaciones se ubica por debajo del umbral de 3, aunque existe un volumen significativo de trabajadores formales que presenta valores cercanos a 3,5. El volumen de trabajadores con valores superiores a 4 se torna prácticamente nulo, lo que implica que, en mayor o menor medida, todas las ocupaciones enfrentan alguna limitación para su desarrollo en el contexto de distanciamiento.
Figura 1. Distribución estimada del índice de posibilidades de trabajo a distancia
(para trabajadores formales e informales)
Fuente: Estimaciones propias en base a ECH 2018.
Teniendo en cuenta las ocupaciones con mayores dificultades para mantener su actividad en el contexto de distanciamiento, se puede evaluar si los trabajadores activos que las desempeñan son alcanzados por el actual sistema de protección social. El instrumento clave para atender este tipo de shock es el seguro de desempleo, herramienta que protege a las empresas y trabajadores de los sectores cuyo nivel de actividad se ve afectado por la imposibilidad de los trabajadores de realizar sus tareas en presencia de las restricciones impuestas por razones sanitarias. El seguro de desempleo, permite reducir los costos laborales de las empresas, en un contexto de caída de la actividad y de merma de sus ingresos. A los trabajadores, por su parte, el seguro de desempleo les permite mantener un ingreso ante la imposibilidad de trabajar normalmente. Esta herramienta, no obstante, presenta debilidades de cobertura y de suficiencia provocadas precisamente por la existencia de grupos vulnerables.
El primer grupo identificado son, evidentemente, los trabajadores informales. En tanto no contribuyen a la seguridad social, no son beneficiarios del seguro de desempleo. Este grupo es particularmente vulnerable puesto que los trabajadores informales se desempeñan, en promedio, en ocupaciones con mayores limitaciones para mantener su nivel de actividad a distancia. En efecto, según la ECH de 2018 existen, aproximadamente, 270.000 trabajadores informales que presentan índice IPTD inferior a 3. Esto significa que, del total de trabajadores que no cuentan con cobertura del sistema de seguridad social, más del 70% se encontrarían en una situación muy vulnerable, dada su menor capacidad para continuar trabajando de manera remota.
Un segundo grupo de trabajadores vulnerables son los trabajadores independientes formales. Estos trabajadores, si bien son formales y aportan a la seguridad social, no gozan del beneficio de seguro de desempleo por su condición de no dependientes. Aunque estos trabajadores presentan, en promedio, mayor capacidad para realizar su trabajo a distancia, son casi 45.000 los trabajadores independientes formales que estarían dentro de lo que aquí definimos como zona de vulnerabilidad, es decir, tienen un índice IPTD menor a 3.
Por último, el tercer grupo vulnerable es el de los asalariados formales que, si bien son alcanzados por el seguro de desempleo, en la medida en que sus ingresos laborales son bajos, el ingreso asociado al seguro presentaría un significativo problema de suficiencia, pudiendo determinar situaciones de privación de consumo. Nuevamente, ponemos el foco en los trabajadores pertenecientes a este grupo que presentan un IPTD menor a 3. Existen tres causales de subsidio por desempleo (despido, suspensión y reducción horaria) que determinan el porcentaje de sueldo que percibirían mientras no se encontraran trabajando. Al considerar la causal suspensión (la más extendida entre las nuevas solicitudes del subsidio), son 135.000 los asalariados formales con IPTD menor a 3 que quedarían por debajo de la línea de pobreza si pasaran a percibir la mitad de lo que ganaban en su actividad principal. Si se evalúa la situación con la causal despido[3], los asalariados formales que presentarían problemas de suficiencia serían aproximadamente 75.000, mientras que bajo un escenario de causal reducción horaria, en la cual se subsidia el 50% de los ingresos correspondientes a la reducción, casi 59.000 asalariados formales quedarían por debajo de la línea de pobreza.
En suma, las medidas de distanciamiento social requeridas para enfrentar la situación sanitaria actual determinan que al menos 315.000 trabajadores quedarían por fuera de la cobertura que ofrece el subsidio por desempleo, mientras que otros 135.000, a pesar de contar con la cobertura del sistema, enfrentarían graves problemas de suficiencia.
La forma de atender las necesidades de estos trabajadores en circunstancias de distanciamiento social, requiere de un esquema de transferencias ad-hoc que sería conveniente implementar a la brevedad, si es que se quieren evitar situaciones graves de privación durante el periodo en que se encuentren activas las medidas sanitarias fijadas por el Poder Ejecutivo.
[1] O*NET (Occupational Information Network) es la principal fuente de datos sobre trabajo de Estados Unidos. La base de datos desarrollada por O*NET brinda información sobre el contenido de tareas de las ocupaciones. Contiene descriptores estandarizados para aproximadamente 1000 ocupaciones en base a la Clasificación Ocupacional Estándar (SOC-Standard Occupational Classification). Los datos son recopilados en Estados Unidos y son actualizados de forma periódica. Esta información se aplicó a los trabajadores de Uruguay identificados por su código de ocupación ISCO08 en la ECH.
[2] Dentro de los indicadores vinculados a actividades laborales se consideran la importancia en las tareas de: 1) análisis de datos e información (aporte + al IPTD); 2) pensamiento creativo (+); 3) establecimiento y mantenimiento de relaciones personales (-); 4) guía, dirección o motivación de subordinados (-); 5) operación de vehículos, equipos o aparatos mecanizados (-); 6) interacciones cara a cara (-); 7) asistencia y cuidado de otros (-); 8) trabajo directo con público (-); 9) inspección de materiales, equipo o estructuras (-); y, 10) manejo y movimiento objetos (-). Dentro de los indicadores de contexto laboral se incluyó la importancia de: 1) el uso del teléfono (+) y 2) uso de email (+).
[3] El análisis considera el porcentaje de remuneración que el trabajador tiene derecho a percibir en el primer mes de subsidio (66%). Cabe recordar que en esta causal, el porcentaje a recibir disminuye gradualmente durante los 6 meses que dura el subsidio, finalizando en 40%.
(*) Investigador de Cinve. Licenciado en Economía por la Facultad de Ciencias Económicas y de Admnistración, UDELAR (correo: [email protected]).
(**) Investigador de Cinve. Licenciado en Economía por la Facultad de Ciencias Económicas y de Admnistración, UDELAR (correo: [email protected]).
(***) Investigador de Cinve. Doctor en Economía por la Universidad Autónoma de Madrid, España (Twitter: @GZunino, correo: [email protected]).
(****) Entrada escrita para el Blog SUMA de CINVE suma.org.uy.
