Bibiana Lanzilotta*
Federico Araya**
La propuesta de regla fiscal que se encuentra en discusión en el Parlamento ha reavivado el debate sobre la capacidad de estos instrumentos para fortalecer la institucionalidad fiscal en nuestro país. En estos días la discusión pública se ha centrado en los artículos 206 al 211 del proyecto de la Ley de Urgente Consideración (LUC) que el Poder Ejecutivo (PE) ha remitido al Poder Legislativo (PL). El análisis de la conveniencia del establecimiento de una regla fiscal ha sido, hasta el momento, escaso, y varios aspectos claves de la iniciativa no han sido objeto de evaluación desde el punto de vista estrictamente técnico y merecerían ser contemplados en las instancias de debate que se vienen realizando.
La regla fiscal (RF) es una herramienta que pretende apuntalar la sostenibilidad fiscal, asignando objetivos cuantitativos a uno o a varios agregados fiscales: deuda, balance, gasto e ingresos ([1], entre otros). Su principal finalidad es garantizar una senda sostenible de la deuda pública, y lograr un marco de confianza en la orientación de la política fiscal, independientemente, del gobierno que se encuentre en funciones ([2]). Para cumplir con su cometido, las reglas fiscales deben ser simples, flexibles (para que sean capaces a responder a shocks) y exigibles en su compromiso con la sostenibilidad fiscal ([3], [4]).
En este contexto, la RF no debe pensarse de forma aislada, sino que debe integrarse en un análisis más amplio acerca de las instituciones de la política económica y social, en general, y de la política fiscal, en particular. La motivación del uso del instrumento es clara y compartible: establecer criterios cuantitativos precisos que procuren la sostenibilidad de la deuda, mejorando el manejo de la política fiscal a lo largo del ciclo económico.
Luego de la crisis financiera internacional de 2008–09, las reglas fiscales comenzaron a transformarse, a la luz del intenso uso de la política fiscal para enfrentar las dificultades que enfrentaron los distintos países. Es así que, actualmente, se habla de “reglas fiscales de segunda o tercera generación» y de tres pilares en los que debe apoyarse la institucionalidad fiscal: las reglas fiscales, las instituciones fiscales de mediano plazo y las instituciones de monitoreo y control fiscal (enforcement) ([3])
Uruguay posee una RF establecida legalmente desde el año 2006 (Ley 17.947). En esa norma se establecen niveles máximos de endeudamiento neto del sector público y se incluyen cláusulas de escape que permiten sobrepasar los límites fijados por el Parlamento, ante shocks adversos no previstos. Indirectamente, esos límites representan una cota sobre el déficit fiscal nominal. Esta regla ha sufrido modificaciones, todas ellas en dirección de aumentar el tope de endeudamiento y atenuar las restricciones a la utilización de las cláusulas de escape.
La RF vigente en nuestro país cumple con algunas de las condiciones reseñadas para que efectivamente logren su cometido, aunque no con todas ([5]). Es simple, en tanto el incremento de la deuda pública no requiere metodologías complejas para su medición y constituye un ancla sobre la propia dimensión de interés: la sustentabilidad de la deuda. Es flexible, en tanto las cláusulas de escape permiten reaccionar ante circunstancias imprevistas. En tanto que sus defectos más relevantes refieren a que no necesariamente induce a evitar el sesgo procíclico de la política fiscal y a la insuficiencia de una institucionalidad fiscal que fortalezca su exigibilidad y obligue a su cumplimiento ([5]).
La RF propuesta en la LUC intenta zanjar alguna de estas deficiencias, al tiempo que opta por retroceder en algunos rasgos positivos de la normativa actual. En efecto, la propuesta apunta a establecer un tope indicativo sobre el Resultado Fiscal Estructural (RFE), o sea un límite sobre el denominado déficit estructural. La corrección estructural del balance efectivo involucra a aquellas partidas de los ingresos y los gastos cuyo comportamiento pudiera verse afectado durante las fases expansivas o recesivas del ciclo económico, o por la ocurrencia de eventos de naturaleza extraordinaria. Sin embargo, en el proyecto de ley no se definen los procedimientos para realizar posibles correcciones estructurales ni se determinan los mecanismos de exigibilidad de la meta indicativa (dejando estos aspectos para la discusión parlamentaria del Presupuesto Nacional Quinquenal y las leyes de Rendiciones de Cuentas anuales).
Las nuevas generaciones de reglas fiscales se apoyan y se articulan con otras dos instituciones presupuestarias, los marcos fiscales de mediano plazo y los consejos fiscales independientes del ciclo político, lo que se denomina la trilogía de la institucionalidad fiscal ([6]). La LUC parece seguir estas orientaciones al proponer la creación de un Comité de Expertos (que proveería los insumos para realizar los cálculos del balance estructural) y un Consejo Fiscal Asesor del Ministro de la cartera. Sin embargo, la designación de sus integraciones a cargo del MEF, va en contra de la deseable independencia política de las nuevas instituciones, menoscabando la credibilidad e introduciendo un elemento de debilidad en la institucionalidad fiscal que se pretende fortalecer.
A su vez, de forma similar a lo ocurre en otros países, la LUC prevé que, en caso de existir excedentes fiscales, éstos podrán afectarse a un fondo con el objetivo de financiar políticas fiscales expansivas durante las fases recesivas del ciclo económico. No obstante, la condicionalidad de la afectación de los eventuales excedentes a un fondo contracíclico, no garantizan que efectivamente se implemente y evite el sesgo procíclico de la política fiscal.
En lo que refiere al atributo de simplicidad, asociado al grado de transparencia y de credibilidad de los mecanismos propuestos, ([4]), la RF propuesta supone un retroceso. Efectivamente, la estimación del RFE en el que se basaría, presenta importantes complejidades asociadas al diseño técnico de los procedimientos de estimación. La propuesta ni siquiera menciona el tipo de enfoque metodológico que se adoptaría (agregado/desagregado), a pesar que existe una abundante literatura disponible sobre esta materia (entre muchos otros, véase [7], [8]). Cabe señalar, además, que la diversidad de metodologías existentes y los dispares niveles de robustez de los procedimientos de estimación de producto potencial y el componente cíclico del PIB, hacen que la propuesta carezca de claridad en lo que refiere a la determinación de los topes sobre el déficit fiscal estructural que gobernarían la nueva institucionalidad fiscal del país. Es sabido, por ejemplo que la estimación del producto potencial sufre revisiones significativas a lo largo del tiempo , en particular suelen presentar sesgo a la baja en circunstancias recesivas (([9]). La importancia que tiene en nuestro país el proceso de revisión de las estimaciones del PIB que realiza regularmente el BCU agrega una complejidad adicional y puede convertirse en un factor que, en lugar de fortalecer la institucionalidad fiscal, termine generando mayor incertidumbre sobre la orientación de la política fiscal guiada por nociones estructurales.
Los artículos de la LUC no avanzan en términos de los mecanismos de compromiso y exigibilidad. No se establecen sanciones en caso de incumplimiento, ni tampoco se articula la forma en que intervendría el Poder Legislativo (si es que lo hiciera) en caso que se sobrepasaran los límites legales establecidos. La RF vigente, en cambio, exige aprobación parlamentaria para las modificaciones propuestas por el Poder Ejecutivo en el tope de la deuda.
En lo que refiere a la flexibilidad, la regla propuesta no especifica posibles cláusulas de escape, ni tampoco prevé cuáles serías las vías de regreso a la RF estructural, en caso que se desborden los límites cuantitativos establecidos. Estos temas distan mucho de ser irrelevantes. De hecho, en circunstancias como las actuales en que la política fiscal en muchos países está yendo mucho más allá de lo que establecen las reglas fiscales, la discusión acerca de la secuencia temporal en que se producirá el retorno a la vigencia plena de la «regla fiscal” está adquiriendo una gran trascendencia. No parece lógico que nuestro país quede por fuera de una discusión tan relevante desde el punto de vista práctico, sobre todo si se pretende fortalecer la institucionalidad de la política fiscal.
Es importante advertir, finalmente, que establecer un límite sobre el RFE podría implicar niveles de deuda sub-óptimos en el largo plazo ([10]). Esto se asocia a la inconsistencia dinámica en la que puede incurrir la política, ya que en la baja del ciclo económico existen incentivos a la subinversión en infraestructuras, lo que transferiría el problema de sustentabilidad hacia las generaciones futuras ([11]).
La mayor virtud de la RF propuesta en la LUC es haber puesto sobre la mesa el debate acerca de la institucionalidad fiscal en nuestro país. Obviamente, la discusión de un tema tan importante en el marco de una norma que se aprobará en plazos reducidos no debería realizarse de manera superficial. La efectiva mejora que el país necesita para el manejo de la política fiscal demandaría de un proceso de elaboración más informada, propiciando una discusión cuidada y seria, tanto a nivel político, como técnico y ciudadano.
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[1] Kopits, M. G. & M. S. A. Symansky (1998). Fiscal policy rules (Núm. 162). Washington, D.C.: FMI.
[2] Melamud, A. (2010). Reglas Fiscales en Argentina: el caso de la Ley de Responsabilidad Fiscal y los Programas de Asistencia Financiera. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES). Series Gestión Pública. N°71. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Santiago de Chile.
[3] Caselli, F., L. Eyraud, A. Hodge, F. D. Kalan, Y. Kim, V. Lledo, S. Mbaye, A. Popescu, W. H. Reuter, J. Reynaud, E. Ture & P. Wingender. (2018). Second Generation Fiscal Rules: Balancing Simplicity, Flexibility and Enforceability. Documento de antecedentes técnicos. Nota para discusión del FMI. Washington, D.C.: FMI.
[4] Eyraud, L., M,. Debrun, A. Hodge, V. D. Lledo & M. C. A. Pattillo. (2018). Second-Generation Fiscal Rules: Balancing Simplicity, Flexibility, and Enforceability. Notas de discusión del Fondo Monetario Internacional. Washington, D.C.: FMI.
[5] Carlomagno, G. (2019). Una Reforma Necesaria en el Plano Fiscal. Blog SUMA www.suma.org.uy/una-reforma-necesaria-en-el-plano-fiscal/
[6] Barreix, A. D., & Corrales, L. F., editores (2019). Reglas fiscales resilientes en América Latina (Vol. 767). Inter-American Development Bank.
[7] Bornhorst, F., Dobrescu, G., Fedelino, A., Gottschalk, J., Nakata, T. (2011). When and how to adjust beyond the business cycle? A guide to structural fiscal balances. IMF Technical Notes and Manuals, 11(02).
[8] Girouard, N., André, C. (2005) Measuring cyclically-adjusted budget balances for OECD countries, Economics Department Working Papers, No 434. OECD Publishing.¨
[9] Kempkes, G. (2014). Cyclical adjustment in fiscal rules: Some evidence on real-time bias for EU-15 countries. FinanzArchiv/Public Finance Analysis, 278-315.
[10] Barnes, S.; Botev, J.; Rawdanowicz, L. & J. Strásky (2016). Europe’s new fiscal rules. Review of Economics and Institutions. Vol 7. N°1, Winter-Spring Article 2.
[11] Ardanaz, M.; Barreix, A; Corrales, L. F. & Díaz de Sarralde, S.(2019). Las reglas fiscales: tipologías, funciones y complementariedad con otras instituciones fiscales. En Barreix & Corrales, 2019, Cap. 2 y 3. Inter-American Development Bank.
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Entrada escrita para el Blog SUMA de CINVE www.suma.org.uy.
* Bibiana Lanzilotta | Investigadora Senior del cinve | Investigadora del IECON | Profesora de la FCEA, UdelaR (correo: [email protected] )
** Federico Araya | Investigador del IECON | Profesor de la FCEA, UdelaR
